扼住中国底层政治的25个定律: 一位武大教授的驻村洞察

在国家治理能力现代化的全局中，基层治理无疑是基础的基础。近年来，基层治理面临新的机遇和挑战，一个现象是，形式主义出现增长之势。为什么会这样？如何改进基层治理，才能避免“好心办坏事”？

作为中国著名“三农问题”专家，武汉大学贺雪峰教授长期从事农村调查，自1996年以来，先后在全国二十余省市做农村调查，涉及基层社会和基层治理各方面。贺雪峰教授及其所带领的学术团队长期驻村从事农村研究，以他为核心的研究团队被称为“华中乡土派”。他认为，认真研究基层治理的内在规律和逻辑，是基层治理的关键。在近25年的调查研究基础上，他就当下乡镇治理中存在的共性问题，总结了25个定律：

体制稳定机制灵活定律、心累定律、权责不对称定律、晋升条件效应定律、中坚干部定律、基层精准治理不可能定律、亢奋定律、忙闲不均定律、一把手定律、背锅定律、小概率事件防不住定律、变通定律、手段目的化定律、达标督察很重要定律、治理资源有限定律、无事找事定律、泛中心工作定律、留痕定律、权力亢奋周期定律、晋升可预期定律、重用也重要定律、压实责任变成推卸责任定律、好高骛远定律、项目化工程化思维不适合基层治理实践定律、好鞍配好马定律，等等。

这些定律反映了乡镇治理层面的责大权小、事物繁忙、监督泛滥、晋升严苛、疲于应付、缺乏激励、压力巨大、不确定性高、形式主义、脱离群众等普遍问题，值得各界关注和探讨。

乡镇治理25个定律

文/贺雪峰

（武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师，华中科技大学特聘教授，是“华中乡土派”的代表人物之一）

来源/文化纵横，本文原载“新乡土”，原为分篇发布，此处为合集整理版

推进基层治理体系与治理能力现代化，需要认真研究基层治理内在的规律和逻辑。乡镇治理是基层治理的重要方面。近年来，笔者在全国多个地区调研乡镇治理发现，虽然不同地区乡镇治理存在很大的差异，却也有若干共性，其中一些共性笔者曾经有过总结，比如关于基层治理中责权利不对称的问题，基层治理难精准的问题。结合最近调研和思考，笔者将乡村治理中存在的共性总结为乡镇治理的二十五个定律，抛砖引玉，希望能推进学界和政策部门关于乡镇治理的研究。

▍定律之一：体制稳定机制灵活定律（分工不分家定律）

乡镇是基层政权，是五级政权最低一级政权。实际上，乡镇这一级政权并不完备，不仅没有财权，也没有执法权。名义上乡镇也有财政所，实际上只是一个会计中心，管一管乡镇的财务。广西甚至试行将乡镇财政所的会计职能也取消了，试行报账制，乡镇财政所只是县财政的报账员。

乡镇一级人员有限，财力有限，直接接触社会，必须面向村居，各种任务应接不暇，乡镇就必须要有特别灵活的机制来应对各种突如其来的任务。乡镇各个职能部门虽然有分工，领导班子成员也各自负责各自分管的工作，在实践中却往往是分工不分家，经常会在灵活机制要求下面被重新调配分组，变成一个一个攻坚克难共同完成中心工作的任务团队，混编混岗是其中的一个表现。

无疑，乡镇是有科层结构的，是由各个站所和党委政府部门组成的，内部有级别，有分工，有体制，不过，由于乡镇本身资源的有限性，事务的无限性，以及各种任务的艰巨性、琐碎性、季节性和经常的运动性等特点，造成乡镇工作的重点不仅是要完成各种窗口服务，各种常规工作，而且要有能力应对各种中心工作，应对各种突发情况，应对各种急难险重任务，以及能直接面对千家万户群众做好组织动员工作。因此，乡镇一级的体制就往往不那么重要，可以保持相对稳定的体制，而需要有相当灵活的机制，正是凭借灵活的机制，使乡镇治理中可以暴发出巨大治理能量。也正是机制相对灵活，就使乡镇治理无需靠体制变动来提高乡镇治理资源的配置能力。

乡镇治理改革中，一般情况下不要动体制，但一定要保持灵活的机制。

▍定律之二：心累定律（乡镇领导为什么忙）

几乎所有乡镇干部都很忙，尤其是乡镇主要领导更是忙到全年无休的地步。有一个乡镇党委书记说，双休日肯定上班，只是不必非得八点上班而可能九点才上班。听起来好像不可思议，以为乡镇领导休息休息也没有什么不可以，实际上，乡镇领导可能还不只是事情多，太忙了，更重要的是他们缺少安全感，心累甚于身累。

乡镇事情很多，每天乡镇收到上级下发文件少则三四十份，多则七八十份，这些文件都要由书记镇长批给分管领导安排工作。当前乡镇工作要求比较严，程序比较规范，尤其是会议多、检查多，安排工作，参加会议，迎接检查，几乎就占据了全部上班时间。一些重要工作就只能放在下班后和节假日来完成。重要工作往往也都是难办的工作，很多还是上级安排的中心工作。这些工作数量不少，利用下班时间和节假日完不成，就依紧急程度先急后缓，先易后难，一件一件去完成，结果就是每一个双休和节假日都在加班，需要加班的各种事情仍然排在那里，看不到完成的希望。

中国正处在转型时期，乡镇面向群众，各种事情层出不穷。上级不允许基层出现任何事故，任何一次事故都可能让乡镇领导之前的工作积累毁于一旦。一名乡镇长说，过去一年风高浪急，连续出现几件要被一票否决的大事，幸亏运气好，总算顺利过去了。乡镇领导“永远不知道下一分钟会发生什么事情”，越是节假日越担心出事故，也越要进行各种拉网式安全隐患排查，以及要应对上级可能进行的各种检查。要不断复盘乡镇工作中还有那些可能的纰漏或隐患，以赶紧补上。因此，即使给乡镇领导休息时间，他们也不敢休息，放松不下来，心累。一次事故对他们的政治前途就是灭顶之灾，他们就不得不身累而且心累地坚持。

从乡镇党委书记与乡镇长之间的差别来看，书记是乡镇当然一把手，一岗双责，乡镇出了任何事情书记都得担责，因此，书记就更加心累，更加睡不着。乡镇长要负担乡镇日常工作，各种形式的实质的事务都必须要去应对，因此是乡镇最繁忙的人，也就没有时间去睡觉休息了。

▍定律之三：权责不对称定律

当前乡镇一级权小责大，乡镇范围内出现任何问题，乡镇都要负属地责任，都可能被处分甚至被撤职。相对来讲，乡镇权力有限，不仅没有财政权，也没有执法权。上级给乡镇布置任务，乡镇无条件也要创造条件完成，几乎没有讨价还价的余地。乡镇为了完成上级任务，就不得不靠灵活机制，借助各种正式非正式制度，利用各种灰色规则，依靠各种关系来摆平理顺。乡镇范围发生事故，乡镇要负第一责任，乡镇就不得不通过各种安全隐患排查，通过人盯人战术，来应对各种紧急时期的紧急情况。

乡镇一级责大是因为乡镇是一级政府，要对辖区所有事务负责任，守土有责。正是通过守土有责，属地管理，小事不出村，大事不出乡镇，中国转型时期可以保持稳定。同时，也正是通过守土有责，属地管理，国家可以防止乡镇借地方特殊性推脱责任，从而调动起乡镇工作的积极性与主动性。

中国很大，不同地区情况复杂，在国家与基层之间存在着严重的信息不对称。如果任何事情都允许基层以地方情况特殊为由来推脱责任，基层就可能借信息不对称找出各种推脱责任的借口，由此造成很多本来乡镇可以负责解决的问题没有解决，矛盾上交，小事变成了大事。这个意义上讲，乡镇责大几乎是必然的。

乡镇权小，主要是防止乡镇乱作为。给乡镇更大权力，看起来是与责大对称，却也很可能因为权大而造成各种难以监管的遗留问题，比如取消农业税前，乡镇具有一定财权，乡镇普遍出现了借此来加重农民负担的问题。广西试行乡镇报账制，就可以防止乡镇一级形成地方债务。执法权也是同样的担忧，因为一旦乡镇有执法权，也难保乡镇不滥用执法权。

这个意义上讲，乡镇责大权小，是在快速转型时期，中国应对基层复杂治理而不得不采取的一种策略。当然，这个策略也客观上造成了乡镇最容易受伤。

▍定律之四：晋升条件效应定律（晋升条件越严苛干部工作积极性就越分化定律）

乡镇一级最重要的激励手段是晋升。乡镇晋升路阻且长。一般来讲，从考上公务员，一年转正后，三年就可以评定为副科级，进入乡镇领导班子，但是，在乡镇一级要晋升到正科级的乡镇党委书记，往往要经过七八上十次提拔重用，且往往要经历二三十年时间。绝大多数早早进入到科级的乡镇干部，一生都走不到正科级的乡镇党委书记的岗位上去。

乡镇干部的晋升，不同时期有不同的条件要求，其中最重要的限制性条件是年龄和身份，此外，性别与资历也在有些时候起作用。年龄主要指超过一定年龄就不再提拔重用，从而成为沉淀在乡镇的干部，身份主要是是否要求公务员身份。

乡镇干部晋升条件越包容，即对年龄和身份要求相对放宽，允许更多乡镇干部有晋升机会，就会调动更多干部为晋升而积极工作。反过来，如果晋升条件比较严苛，就会有比较多的乡镇干部被排除在晋升可能性之外，这些失去晋升机会的干部就可能缺乏上进心，成为乡镇干部中的“老油条”，而实际上这些“老油条”可能正是当地最了解情况、工作经验最丰富的“中坚干部”。因为晋升条件严苛，具有晋升机会的乡镇干部人数相对较少，这些相对较少的具有晋升机会的干部，就会为获得晋升机会而开展更加激烈的竞争，表现就是工作更加努力，更加防止被处分失去晋升机会，以及更加注意通过工作创新引起上级关注。严苛晋升条件，在乡镇干部中造成了部分干部的消极与部分干部的积极之间的鲜明对立、分化。此乃晋升条件效应定律。

当前晋升条件中，将非公务员的事业编干部排斥在晋升范围之外，以及越来越倾向年轻化，伤害了大批乡镇干部的积极性，因此是存在问题的。

▍定律之五：中坚干部定律（失去晋升机会沉淀下来干部积极性不确定定律）

无论采用什么样的晋升条件，乡镇一级总会有大批干部在获得新的晋升机会之前，就已经失去了晋升条件，比如超过晋升年龄，受到处分，事业编制等等。这些干部长期在乡镇工作一线摸爬滚打，虽然超龄，其实年龄也才50岁左右，可谓年富力强的在乡镇沉淀下来的干部，就是“中坚干部”。之所以说他们是“中坚干部”，原因就是他们年富力强，工作经验丰富，对地方情况十分掌握，是地地道道的土官，是乡镇工作中不可或缺的重要力量甚至关键力量。

因为“中坚干部”失去了晋升条件，通过晋升来激励他们就没有了可能。他们资历深厚，经验丰富，年龄可能也比乡镇主要领导更大，因此，乡镇领导安排工作时，这些“中坚干部”可能会不很买账，变成了乡镇干部中的“老油条”。若乡镇领导知人善任，愿意与这些“中坚干部”讲感情拉关系，充分信任他们，将他们安排在乡镇工作中的一些关键位置，这些“中坚干部”就可能暴发出巨大能量，真正在乡镇急难险重工作中尤其在接触群众一线工作中真正起到中坚作用。

乡镇中坚干部是乡镇治理中最为宝贵的人力资源。这批干部用好了，乡镇治理就如虎添翼，这批干部用不好，乡镇治理就难上加难。总体来讲，当前乡镇治理中如何充分调动失去晋升机会中坚干部的积极性，是一个问题。

▍定律之六：基层精准治理不可能定律（工作内卷定律、正规体制难以有效应对不规则事务定律）

精准治理是理想状态，是宝贵目标。不过，基层精准治理却是不可能实现的。之所以会要求基层精准治理，很大程度上是因为当前中国已由之前国家从农村汲取资源转变为国家将大量财政资源输入农村，基层治理最重要的任务之一是利用国家资源来为基层群众服务。国家财政资源一分钱也不应当浪费。基层治理不精准，大水漫灌，跑冒滴漏，就是对人民的犯罪。

也是因此，国家必须对自上而下转移的资源使用进行严格监督，基层治理必须严格按照国家规范和规定程序使用资源，必须将每一分钱都用到该用的地方，必须用国家资源为基层群众提供最好的服务。

问题在于，基层群众不是一个人，而是很多人，且基层群众中有好人也有坏人，有钉子户也有贫困户，有可恨的人也有可怜的人。当然还有可爱的人和一切无所谓的人。国家资源下来了，对利益敏感的人就会想方设法争夺资源，甚至不择手段，老实人就吃亏，老实人也因此变得不老实。以前在村社集体中，有人占集体便宜，这个人一定会付出道德上的代价，现在资源是从上头来的，是国家的，这样的便宜不占白不占，能占到便宜是本事。所有人都来占便宜，基层治理就变成了与想占便宜人的死缠乱打。这样的基层治理，钱是下去了，事却难办好，更重要的是，资源下乡越多，群众越是不满，好事不好办。这大概是当前全国所有城乡基层干部的共同感受了。

更大的问题是，中国地域极其广大，不同地区情况十分复杂，中国城乡基层的情况就更加复杂了。城乡基层治理所要面对的大都是各种不同的各种琐事，因此，任何一项精准的基层治理，都必须是针对当地实际情况展开的，都必须是因地制宜通过具体问题具体分析之后进行的。也是因此，基层精准治理也就表现在不同地区因应不同实际而进行了不同的治理，这种不同的治理是很难标准化和指标化的。

现在的问题是，以分配国家资源为基础的基层治理是否精准，不能由基层自己说了算，而必须由国家来核查评估。每一个基层都会说自己治理是精准的，是符合当地实际的，实际上他们可能只是为自己的无能找理由，为自己的失败找借口。没有标准就无法评估。不评估，所有基层治理就都有合理性，国家资源是否有效使用了就变成糊涂账。

因此，评估基层治理是否精准的前提是有一套明晰的评估标准，有具体的评估指标，并可以进行自上而下的治理绩效评估。

按自上而下的明晰指标进行基层治理是否精准的绩效评估，基层治理必须标准化才可以参加评估，各种为“劣治”找的借口都会被排除，“劣治”无法通过这样的评估。同时，自上而下的指标明晰的评估，也使那些真正因地制宜的精准治理通不过，所有因地制宜都被评估为治理不精准甚至治理失败。

自上而下的标准化的评估，也就是自上而下的督查。为了保证国家资源安全，自上而下的督查中，凡是不符合标准的基层治理都是不允许的，都是要督查、查处的。基层干部当然不愿意被查处，符合基层实际却不符合上级标准的基层治理怎么办？不能办。唯一办法就是应付，搞形式主义，从而产生了不符合基层实际却符合上级要求的基层形式主义的普遍泛滥。上级对基层治理要求越具体明晰，督查越严格，基层治理中的形式主义就越普遍和越严重。

基层治理中的形式主义是基层治理不精准的典型表现。也就是说，越是要求基层治理精准，反而可能造成基层治理的越不精准。

因此，基层精准治理就必然有一个严重的悖论，即基层治理要精准就必须实事求是，必须允许因地制宜，而一旦允许因地制宜，就会为各种治理失败找到借口与理由，国家就无法对基层治理是否精准进行评估。基层治理精准必须要以基层治理标准化为前提，而实际上基层情况千差万别，几乎是不可能标准化的，要精准治理就必须允许因地制宜，因地制宜破坏了自上而下的标准化要求，也就造成了基层精准治理的不可能。所以，基层精准治理实际上是不可能的。不仅精准扶贫是很难的，其他基层的精准治理也都是很难的。

基层精准治理的关键在于高素质的基层干部，在于基层干部的积极性和主动性，基层干部的积极性和主动性又来自于基层干部的荣誉感、上级的信任和正向激励。上级严格的督查让基层干部消极和沮丧。没有基层干部本身的积极性和主动性，无论如何是实现不了基层善治的。

▍定律之七：亢奋定律（白忙定律）

在多中心工作年终绩效考评千分制以及频繁的上级督查背景下面，乡镇主要工作变成完成上级布置任务，而很难依据本地实际需要开展工作。上级安排的工作，任务比较明确，考核比较细致，形式多于内容，乡镇领导为了获得好的排名，就要依据上级布置工作调配乡镇人财物资源，严格按照上级要求，扎扎实实走过场，认认真真搞形式，以在全县各项工作排名都很靠前。各项工作排名都靠前，又没有发生一票否决的恶性事件，五年一届的乡镇换届，乡镇主要领导是肯定要提拔重用的，一般干部也都有希望顺利向上晋升。

在上级严厉的考核督查下，以及在上级各个部门都借资源下乡将权力触角向乡村延伸的情况下面，乡镇治理中认真对待上级要求，虽然只是搞形式走过场，却可以通过上级各项排名来显示出工作成绩，从而也反过来给乡镇以巨大激励。追求上进的乡镇领导热衷于这些排名，将所有可以调配的资源都用于提升排名，处于极度亢奋状态。问题只是，上级提出的任务要求的指标可能与乡镇实际有出入，且上级指标本来是要促进乡镇工作的，现在急于提升在县里各项工作排名的乡镇领导，却并不关心本地实际，甚至根本不讨论上级要求与本地实践的契合性，而只关心上级指标的完成情况，指标本身成为目的，手段目标化了。这样一来，无论乡镇如何亢奋，执行上级任务多么积极，以及在全县各项排名多么靠前，乡镇工作都是脱离农村实践的空转。这个意义上讲，乡镇治理中的过度亢奋，不过是一场白忙。

▍定律之八：忙闲不均定律（二八定律）

据说任何单位都是有人积极有人消极，真正做事的人只占二成，不做事的占八成。一个特别好的单位可以有八成人做事，二成人不做事。这被称作为二八定律。

乡镇治理中也存在二八定律，其中关键是处在晋升机遇期受到晋升激励的干部，与缺少晋升激励的干部，就会表现出明显的工作积极性的差异。有晋升机会的干部，即使知道上级要求与乡镇实际有差距，做工作多是形式，除了对上级考核有用以外实际上只是治理空转，徒耗治理资源，这些干部也会认真对待，积极走过场搞形式，完成上级布置的与地方实际不符合的任务。缺少晋升机会的乡镇干部就对这些脱离当地实际的工作消极抵制，甚至对符合当地实际的工作也消极对待。当然，真正做对当地发展和农民有益的事情，即使没有晋升机会的乡镇干部也会获得社会性激励，有政治效能感与获得感，甚至状态十分激发。

在当前乡镇高度动员的情况下面，几乎所有乡镇干部都被卷入到乡镇治理之中，并依乡镇干部所处位置而有相当不同的忙闲状态。具体可以分成四种状态：一是乡镇主要领导，主要是乡镇党委书记和乡镇长，因为书记镇长要对乡镇工作负责，他们不仅要应付各种会议和检查，而且要分解工作，牵头工作，对工作本身负全责，任何乡镇范围的事情都必须要经手。他们不仅身累而且心累。是乡镇最忙的人，全年可能无休；二是乡镇领导班子成员，每个人都有分管工作，都要应对分管事务，都要参与中心工作，都要处理日常事务，这些班子成员一周休息一天，至少一月可以休息两天；三是一般干部，在中心任务比较多的时候，就会组织进入中心工作小组，休息时间就不确定了。若没有中心工作就相对比较舒服，可以有休息时间。当然，年轻干部可能会受到乡镇领导的特别关注，在休息时间填表写材料；四是窗口服务人员，这些窗口服务人员必须要按时上班下班，在提供窗口服务时可能会有监控探头全方位无死角监控，好处是下班后就比较自由。这些窗口服务工作人员休息时间相对有保障。

以前的乡镇工作具有很强的季节性，有忙季和闲季之分，忙起来乡镇所有干部都很忙，闲起来所有干部都可以休息。最近几年，上级中心任务越来越多，监管越来越严，检查也越来越频繁，且对属地责任很强调，为防各种小概率事件，上级几乎每天都去安排各种奇奇怪怪的安全隐患排查，造成了乡镇甚至村一级“白+黑”，“5+2”的过热状态。

虽然是过热状况，乡镇内部仍然是忙闲不均的。

▍定律之九：一把手定律（一把手决定治理风格定律）

过去乡镇有两个一把手，分别是党政一把手，即党委书记和乡镇长。因为是两个一把手，书记和镇长关系往往不好处理。相对来讲，镇长是法人代表，主管乡镇政府工作，有签字权和各项工作安排权力，镇长不向书记汇报，书记就会大权旁落。强势书记与强势乡镇长就必然处不好关系，乡镇工作就很难开展。

当前乡镇不再有两个一把手的说法，而只有一个一把手，这个一把手就是乡镇党委书记，乡镇“三重一大”事务必须经由乡镇党委会或党委扩大会议民主决策，民主决策之后乡镇长才能在“三重一大”决策事项上签字。乡镇决策机构是党委会或党委扩大会。党委会当然就是由乡镇党委委员参加的会。有乡镇领导班子不是党委委员，如非党委委员的副镇长，人大主席副主席等，则乡镇并非通过党委政府人大联席会议来进行决策，而是通过党委扩大会将非党委员的班子成员扩进党委，再来决策。无论是党委会还是党委扩大会，党委书记都是召集人、主持人和最后决策人。

在只有乡镇党委书记一个一把手的情况下面，党委书记个人风格就会决定乡镇治理的整体风格。强势的党委书记会让整个班子作风硬朗，弱势的党委书记则可能导致乡镇治理各自为政。当然也可能是强势党委书记让其他班子成员尤其是镇长无所适从，弱势的党委书记则让镇长充分发挥治理才能。

无论如何，乡镇工作牵涉方方面面，看似级别不高，却是高度复杂的，乡镇党委书记这个岗位既需要有高超领导艺术，又特别能锻炼人。凡是能当好乡镇党委书记的人都堪当大用。

▍定律之十：背锅定律（属地责任有道理定律）

背锅定律与权责不匹配定律相关，又有差异。

背锅定律是指，在乡镇出现产生社会影响的事故，乡镇就要受到上级处分，严重的甚至会被撤职，以应付舆论。这就是乡镇背锅定律。

背锅定律是属地责任的表现形式。属地责任又是在信息不对称情况下面，上级调动乡镇工作积极性与主动性的一种制度安排。正是通过责大权小的属地责任，让乡镇在属地范围对所有可能出现的问题保持警惕，一旦出现问题要无条件积极应对，而不能一推了之。

正是借属地责任，县级职能部门向乡镇布置工作，对乡镇工作进行检查评估，职能部门将部门工作变成乡镇工作，推卸责任，不负责任。出现小事故，部门处理乡镇，乡镇背锅，出现大事故，就不仅乡镇要背锅，而且县职能部门甚至县委主要领导也要受处分。

乡镇背锅，就为乡镇范围内发生的事故找到了当然责任人，也就为社会舆论找到了出口，为平复社会舆论和回应社会关切做了应对。

以前，乡镇背锅，一般会在公开处分之后进行友好操作，安排一个差不多的岗位，不久复出，或政治受到损失，经济来弥补。当前的情况有所不同，虽然所有人都知道乡镇可能只是背锅，上级在处分乡镇领导时，却很可能同时让纪委介入立案，新账旧账一起算。虽然可能这次出的事故乡镇领导只是背祸，查出过去的问题却是不难的，这样一来，背锅的乡镇领导就真正前途毁于一旦了。

因此，可以理解当前乡镇领导对出现任何意外事故的高度焦虑。现在的锅是真不好背。

▍定律之十一：小概率事件防不住定律（形式主义屡禁不绝原因定律）

中国地域广大，人口众多，情况复杂，又处于快速变迁时期，在全国范围内出现各种小概率恶性事件应当并不奇怪。且因为中国规模巨大，任何小概率事件在中国都可能频繁发生，变得常见。

在小概率事件发生以后，往往很快就会被媒体报道，造成巨大社会影响。一旦同类小概率事件不只是发生了一次而是发生多次，国家相关部门就会受到巨大压力，也一般会安排全国各地对相关问题进行拉网式排查，以防类似事件再次发生。

以中国之大，发展之快，全国每天都会发生各种奇奇怪怪的小概率事件，各个部门也就都会安排地方进行排查。有些排查已成常规动作，比如每到节假日地方都要进行安全生产排查。上级部门在安排各种排查时，为了防范隐患，一般都会严格要求，严厉督查。万一出现责任，上级部门就可以以履行属地责任不力，落实上级督查不力，来对基层进行查处，责任是地方的，发了排查通知的部门可以免责。

大量严格要求的防范小概率事件的排查工作，到了乡镇就不是一件两件，而是天天都有。如此之多的防范小概率事件的排查，占用了乡镇大量治理资源，而实际上发生小概率事件的可能性极低，乡镇因此就用形式主义来应付上级要求。形式主义也要做，且形式主义也会耗费乡镇人财物力资源，结果就是，乡镇以形式主义应对小概率事件，并没有降低全国小概率事件的发生率，却让乡镇忙于应付，而没有时间和资源用于应对当地所面临的各种真正的现实问题。

小概率事件是防不住的。全国发生恶性事件，上级部门必须要对恶性事件进行认真分析，要甄别出这类事件究竟是小概率的偶发事件，还是真正苗头性的大概率事件。若是前者，动辄要求全国进行拉网式排查，而实际上这个社会本身是有风险的，排查并不能防范风险，却浪费了基层真正应付苗头性事件以及当地现实问题的资源，因此是得不偿失的。非得要防小概率事件，也必定会造成乡镇形式主义应对。

▍定律之十二：变通定律（治理对象不规范定律）

乡镇治理对象是基层群众，很多工作都必须要与群众面对面打交道，很多细小、琐碎和偶发的事情，都没有预案以及制度规定，需要在面对时权宜性处理，这完全不同于简单的窗口服务，而需要真正实践性智慧，具有应变能力。

变通定律意味着乡镇中存在大量需要面对面应对、一事一议解决、以问题解决为重点而非以规则执行为重点的治理事务，这些治理事务的关键在于有具备高度能力的乡村干部。也正是乡镇具备能力，上级可以以属地责任来要求乡镇完成各种上级安排任务。乡镇调用各种可能力量来完成了很多貌似不可能的治理任务。乡镇调用各种可能性力量的过程就是一个创造性地开展工作的过程，就是在现有资源组合基础上达到超出现有资源条件的治理能力的过程，这个过程中，乡镇一定要结合当地实际，结合面对问题，对现行规定与制度进行变通，以达到治理能力最大化的效果。

乡镇变通规定，以及变通执行上级任务，虽然可能达到了治理目标，完成了上级任务，却可能留下后遗症，最大的后遗症是基层治理不规范本身，从而造成有禁不止，有令不行，胆大妄为甚至违法乱纪。

为了防范乡镇治理中的治理不规范，国家加强对基层权力的规范，不仅要求乡镇完成上级任务，而是要求乡镇治理过程中做到程序规范、过程严格，上级强化了对过程本身的监管，乡镇可以变通空间大为减少，乡镇治理能力也就迅速下降。

如何在乡镇变通与规范之间找到平衡，而不是偏向一端，是当前乡镇治理需要解决的问题。将需要面对具体问题进行具体分析、需要因地制宜进行权衡判断以及需要有一定灵活性的基层治理，完全等同于科层治理甚至等同于窗口服务，就将大大地降低乡镇治理的能力。

实际上，即使在当前上级对乡镇治理过程有严格规范的情况下面，乡镇治理中仍然存在大量对上级规则的变通和变通执行。

▍定律之十三：手段目的化定律（无条件执行定律）

随着国家资源下乡的是国家权力下乡，国家监督下乡，国家规范、国家标准下乡，之前只要可以完成国家规定的任务，又没有发生应当一票否决的大事，乡镇治理就有很高自由权，就可以有很大变通空间。现在乡镇治理必须按国家标准、以制度规范、循规定程序来开展，且上级为了督促乡镇工作，而下达各种任务，这些任务都标准化和指标化了，以便于上级检查、考核、排名，乡镇治理就不仅要完成各种上级规定的任务，达到治理目标，而且还必须要办事留痕，要在完成任务时满足上级各种指标要求。

上级任务很多，要求也很多。所有任务与要求的根本是提高乡镇治理能力，让乡镇治理可以更好地服务农民和发展经济，不过，因为任务很多，指标很多，乡镇本来应当在完成上级任务前，结合本地实际对任务进行研判，对完成任务的具体办法进行分析，现在的问题是，上级任务多，要求严，乡镇几乎没有时间、精力和能力与上级就如何完成任务讨价还价或协商，而只能无条件接受任务和按要求完成任务。在多中心任务及上级严格督查下面，乡镇将上级下达各种指标当作目的，无论这些指标对于本地乡镇治理意味着什么，上级要求什么乡镇就完成什么。上级下达指标的目的本来是提高乡镇治理能力，及达到乡镇治理有效的目标，从而为当地农民服务，为经济社会发展服务，结果却变成了乡镇将指标这个手段本身当作目的了。乡镇调动大量资源来完成了指标，却没有提升乡镇治理能力，甚至为当地发展留下隐患比如产生严重地方债务等等。

手段是服务目的的，过程要服务于结果，指标要用于完成任务。现在的问题是，本来是服务于目的的手段却正在变成目的本身。一旦手段目的化，乡镇治理就发生了异化。当前乡镇治理中的这种异化现象相当普遍，亟待纠正。

▍定律之十四：达标督察很重要定律（顶格管理不合理定律）

当前，乡镇治理中普遍存在所谓零容忍现象，尤其是一旦被媒体曝光，造成社会影响，无论事情大小，甚至无论事情本身是非曲直，都是“见光死”。因为一件无关紧要的小事或一句掐头去尾的录音，乡镇干部就可能受到严厉处分甚至前途尽毁。

之所以会零容忍，是因为当前治理体制中，倾向对乡镇（当然不仅仅是乡镇）实行顶格管理。顶格管理，就不能容许任何失误，就要对小过失上岗上线进行处分，就要用雷霆之力来扫荡不规范，就要讲政治，守规矩，有底线，就要照单全收，举一反三，立行立改。

十八大以前，基层治理中存在着种种不规范问题，恶化了干群关系，破坏了党政形象，损害了群众利益。其中典型是屡禁不绝的吃喝风，以及各种贪赃枉法行为。针对各种治理乱象，中央以“零容忍”态度，“老虎苍蝇一起打”，很快就遏止了治理乱象，党风政风民风均为之一变。国家主要通过顶格管理以督查为手段，发现问题处理问题解决问题。

现在的问题是，上级过于严厉的督查也会造成乡镇治理中的不作为和不敢作为。基层治理中有很多模糊空间，灰色地带，需要乡镇去探索性解决问题，探索就有可能出现失误，对于失误，不是一棍子打死，一票否决，而是给乡镇改正错误的机会，就很重要。

当前乡镇治理中尤其害怕跨级督查。省市级督查组到乡镇督查工作，一个细节没有做到位，被通报了，县委县政府为了表明态度，往往就对被通报的乡镇领导进行处分，甚至让纪委立案查处，这样一个小失误就变成了乡镇领导干部的灭顶之灾。何况基层情况复杂，总有一些无法预料到的小概率事件要发生，对这些无法预料却发生了的小概率事件，处分乡镇领导，乡镇干部就没有安全感，就不仅身累而且心累，这显然不利于基层治理的长期持续。

在乡镇治理已经规范的情况下面，当前对乡镇的督察应当以达标督察为主，而不应当继续采取顶格管理模式。允许乡镇一定的探索，甚至允许乡镇出现错误，只要不是主观上恶意，就可以采取相对包容的态度，让乡镇干部有安全感，有积极性，以及有主体性地创造性开展好乡镇工作。

▍定律之十五：治理资源有限定律（形式主义难免定律）

作为基层政权，乡镇一级实际上既无执法权、又无财政权，乡镇一级治理资源是十分有限的。相对于有限的乡镇治理资源，乡镇社会则往往既不规则，又事务繁多，很多乡村事务相当棘手，必须要创造性地调用乡镇治理资源才能摆平理顺，也是因此，乡镇往往有十分灵活的机制，以应对各种突发紧急情况和上级中心任务。

当前乡镇治理所面对的问题不只是乡镇社会本身的复杂性，而且有越来越多上级中心任务及规范要求。几乎所有上级布置下来的任务，乡镇都必须无条件完成，没有讨价还价余地。上级不仅下达任务，而且提出规范性要求，对完成任务的过程、手段进行严格规范，乡镇就只能通过内部挖潜，充分调用所有可能治理资源来完成任务。

在治理资源有限而上级任务和要求几乎无限，乡镇只有能力达标而上级对任何瑕疵零容忍的情况下面，乡镇治理就逐步只能从形式上满足上级要求，且将乡镇治理的重点转变为满足上级要求，而真正需要解决的实际问题却反而无力去面对，更不用说去解决了。

在乡镇治理资源有限而上级要求无限的情况下面，乡镇一级出现形式主义是难免的。乡镇形式主义导致乡镇治理空转，真正回应当地群众需要和服务经济社会发展的能力和主动性都严重不足。

▍定律之十六：无事找事定律（管理变服务难定律）

当前乡镇治理中要求变管理为服务，并为此在乡村两级推动了很多改革，包括建立党群服务中心，提供“最多跑一次”和“一次都不跑”的一站式服务，乡镇一级普遍建立了一站式办事服务大厅，村一级则通过建立党群服务中心为村民提供窗口服务。不仅如此，国家开始拿出越来越多财政经费为基层群众购买社会服务，最典型的是购买社工服务。国家试图通过变管理为服务来提高群众的满意度、幸福感，做到基层长治久安。

现在的问题是，乡镇治理中很重要的一项是对付钉子户和搭便车者，这也是管理的本质。任何一个社会中都存在有差异的个体，或是由不同群众组成的，其中一部分群众对公共事业比较积极，另外一部分可能比较消极，还有极少数钉子户可能会借公共事业来谋利。基层治理有效的关键是让公共事业中的积极分子得到社会性激励，让试图从公共事业中谋利的人付出声誉或利益上的代价。正是这样的代价防止了其他人模仿钉子户变成钉子户。正常群体中有极少数钉子户，并不影响公共事业，治理有效仍然可能。如果钉子户得到好处而不用付出任何代价，就会有越来越多人成为钉子户或搭便车，公共事业就难以为继，治理有效也就不再可能。

片面强调服务而放弃管理，最大的问题就是鼓励了不劳而获思想，鼓励社会中的等靠要行为，积极分子就会袖手旁观，钉子户和搭便车者就会大行其道，结果就是无论国家投入多少财政资源来提供服务，都无法满足对国家投入服务资源期待更高的群众。管理变服务也就使之前本来没有的事变成了事，也就出现了当前乡村基层中各种无事找事的麻烦来。

市场的归市场，社会的归社会，政府的归政府。政府对社会和市场的事情大包大揽，既不可能做得好，又会造成资源的错配，因此是不妥当的。

▍定律之十七：泛中心工作定律（所有工作都重要定律）

取消农业税前，乡镇中心工作有两项：一是收粮派款，二是计划生育，当时称为天下最难的两项工作，因为一是要钱，二是要命。取消农业税后，不再向农民收钱，同时农民生育观念也转变了，不愿多生，要钱要命的工作突然都没有了，乡镇一度无所事事，学界乃至政策部门都以为可以取消乡镇一级政府了。

取消农业税后，国家开始向农村转移支付，以工哺农，以城带乡。大量国家资源下乡的同时也就是国家权力的下乡，国家标准、国家规范的下乡，以及国家督查的下乡。国家资源是通过各个职能部门下乡的，国家各个职能部门的标准、规范、检查随之下乡，几乎所有国家职能部门都向农村转移资源，布置任务，提出要求，输出规范，进行督查。任何一个职能部门对乡镇的督查，都可以通过通报和排名，形成对乡镇工作事实上的一票否决。

上级职能部门对乡镇工作的一票否决，典型且具有示范意义的是精准扶贫。国务院扶贫办通过将扶贫任务、扶贫标准、扶贫规范、扶贫检查相挂钩，成功将扶贫变成有扶贫任务的地方政府的中心工作，而让地方政府将大部分治理资源和注意力都用在扶贫这项中心工作上。

扶贫重要，环保也重要，国土资源也重要，粮食生产同样重要，生产安全，社会稳定，没有一项不重要。因此，所有上级布置到乡镇的工作都重要，只要是上级布置到乡镇的工作都是中心工作，乡镇中心工作泛化，乡镇几乎所有时间精力资源都用于应付上级布置下来的各种中心工作，用于开会，用于应付上级检查。乡镇范围内真正事关群众切身利益的各项工作，乡镇却无力回应与面对。

▍定律之十八：留痕定律（免责定律）

强调基层治理现代化，首先就是基层治理的规范化，当前上级对乡镇治理的考核重点就是程序规范，检查程序是否规范的重要办法就是查看记录。为应对上级检查，乡镇治理和村级治理中，留痕就成为普遍情况。

留痕最完整的一次体现在精准扶贫中，对扶贫手册扶贫资料的留痕。为了防止扶贫中走过场，不精准，全国扶贫工作中都要求做完整精准的台账，且台账所有信息必须精准，不允许涂改，台账内部逻辑关系必须自洽。结果，精准扶贫中，扶贫工作队和乡村干部有几年时间都用在留痕上了，打印复印资料每个村的花费都是数万元。填表写材料留痕成为全国扶贫干部共同的痛苦记忆。

在泛中心工作条件下面，上级各个部门对乡镇的检查，首先就是要查看台账，会议记录，以及完成工作时的各种照片资料。缺一项扣一分。这个意义上讲，乡镇治理中的留痕是迫于上级检查压力。

实际上，乡村两级本身也有留痕的动力。原因是，在上级多中心工作压力下面，乡村两级资源有限，很难将每项工作都真正有效开展，反过来倒存在有些工作可能不一定适合当地情况，迫于上级要求，只能劳神费力花费资源去做。做不好没有成效，责任谁来付就是问题，这个时候，通过留痕来证明乡村是严格按上级要求做工作的，工作没有成效并非乡村责任，这就可以起到免责的作用。

更为普遍的情况是，乡村治理中存在着各种不确定性，随时可能在某些方面发生意外事故。发生事故后，若乡镇领导能够提供之前上级要求进行安全排查的留痕证据，就可以大大降低乡镇领导应负的责任。反过来，若发生事故，纪委立案调查，乡镇在之前工作中的任何一个瑕疵或任何一个程序的不到位未留痕，都会成为被查处的理由。

乡镇为了免责，积极留痕。乡镇乃至村一级凭空多了很多文字材料工作，乡村干部成为“表哥表姐”也就正常了。

▍定律之十九：权力亢奋周期定律（过犹不及定律）

在上级多中心工作和强考核压力下面，为了提高在全县各项工作中排名位次，乡镇会集中几乎所有资源来完成上级各项工作任务。书记镇长每天都像打仗一样来调配全镇资源，一项一项地完成上级工作任务，以让每次排名都更加靠前，至少避免进入黑榜。乡镇每天调配资源全力应对上级各项任务，表现出乡镇治理中高度亢奋的一面，乡镇体制处于过热状态，“5+2”，“白+黑”正是这样过热体制的表现。乡镇还会想方设法通过向上争取项目和透支未来资源，以完成上级任务争取更好排名。

过度亢奋就不可持续。且这样为提高上级工作排名而亢奋的体制，重点在排名上面，也就是按上级指标开展工作方面，而实际上上级任务与当地实际可能并不契合，乡镇治理仅仅成为完成上级指标的手段。乡镇治理并未真正接触群众，也没有解决当地现实问题，而只是体制空转，也就是所谓认认真真搞形式，扎扎实实走过场，虚事一堆，实事没有。这样的形式一多，就无法再激发出乡镇干部的热情，乡镇干部中缺少晋升机会的“中坚干部”首先变得消极，甚至直言批评。乡镇长期亢奋所透支的人财物力也难以为继，乡镇因此就可能由亢奋转向疲软，没有内在动力，又不得不应付上级各项工作情绪就变得尤其负面。

乡镇工作疲软，各项工作排名靠后进入黑榜，上级点名批评。恰好发生了一件小概率事件，乡镇主要领导被处分，甚至撤换，乡镇工作成为全县有名后进乡镇，乡镇所有干部都失去提拔重用机会，乡镇就要进行整顿。一个打了鸡血的乡镇党委书记再来动员乡镇干部进入亢奋周期。

▍定律之二十：晋升可预期定律（县委书记提拔干部自由裁员空间受限定律）

县委书记掌握着全县干部晋升的权力，一名优秀的县委书记应当知人善任，将最愿意担责且最有能力的干部提拔重用到关键岗位上去。“路线决定以后，干部就是决定性因素”。选拔优秀干部并安排到重要岗位，是县委书记履职的重要方面。

县委书记可以从各个方面了解全县干部，包括工作业绩，应对急难险重任务的担当与能力，为人处事。既可以通过当面接触又可以通过其他渠道来了解干部情况。县一级科级干部加起来也就百十号人，正科级干部就更少了，县城范围副科级以上干部可以说是一个熟人社会。县委书记也是这个熟人社会中的一员，虽然县委书记可能刚来时间不久，因为县委书记是全县一把手，掌握大局，各方面信息全部汇总到这里，县委书记是很容易对全县干部情况有深入了解，从而是可以做到知人善任的。

不过，在当前多中心任务的模式下面的，及在当前各个职能部门都对乡镇工作进行考核的情况下，乡镇工作排名情况本身就成为县委书记决定提拔重用干部的重要前提。一个乡镇各项工作都排在全县前列，在乡镇换届中县委书记却没有提拔重用，这几乎是不可能的。县委书记十分欣赏的乡镇主要领导连续多次进入全县黑榜，县委书记也不便于再提拔重用了。

在县乡体制中，最重要的激励是晋升，到了换届时间，每一个副科以上干部是否应当提拔重用以及提拔重用到什么程度才算合适，全县干部都有一杆秤。虽然县委书记可以因为知人善任或任人唯亲将本来不应当提拔的人提拔了，这个县委书记却很可能在全县付出公信力丧失的代价。

▍定律之二十一：重用也重要定律（职务细分激励与每次晋升机会都不能错过定律）

大学毕业考上公务员，试用一年正式入职，顺利的话三年就可以晋升为副科级，也就是乡镇副职，一般就进入到了乡镇党政领导班子，成为乡镇领导。这样来看，在乡镇工作起点并不算低，大学毕业二十多岁就成为乡镇领导了。

不过，从进入乡镇领导班子开始，要晋升到正科级的乡镇党委书记，十分不容易，绝大多数乡镇干部都在未到晋升到乡镇党委书记之前，就已超过了继续晋升的年龄限制。

作为最为重要的激励机制，乡镇晋升可以分为提拔和重用。提拔就是由较低职务提到较高职务，重用则是虽然职级相同重要性却有差别。为了激励乡镇干部，当前乡镇晋升中设定了很多细分的职级，且几乎每次乡镇换届，乡镇干部都有机会被提拔重用。每次晋升机会都把握住的乡镇干部就可能晋升到乡镇党委书记上去。

从提拔来讲，一般副科级领导，兼党委委员的副科级领导，乡镇党委副书记，人大主席，乡镇长，乡镇党委书记，每一级都可以说是提拔。职务相同，由比较不重要的二三类乡镇调入一类乡镇，是重用。在同一个乡镇，同一职级，由排位靠后的职位到排位靠前也是重用，比如由不兼党委委员的副镇长到兼任党委委员，由人大副主席到副镇长，都可以算作重用。

只有通过重用，排到同一职级干部前列，下次换届或届中干部调整，才有机会提拔。正是通过不断的小步快跑，一步都不错过，乡镇干部有可能在超过晋升年龄之前提拔到乡镇党委书记位置上。一旦能当上乡镇党委书记，将来就有可能提拔为县领导，至少会在县重要局安排局长职位。这样就有了一个相当完美的乡镇干部结局。

一个很年轻的乡镇干部进入小步快跑的晋升（提拔重用）序列，就必须要把握住每次机会，一次都不能错过，错过一次，后面次次错过，一生也就无法达到预期目标了。

乡镇干部晋升既要靠个人努力与能力，又要靠个人运气。当前上级督查比较多，一次乡镇分管工作出了纰漏，上级处分，就会失去评优晋升机会（比如一年内不得提拔重用），虽然看起来处分对个人影响不大，以及当前乡镇干部几乎人人都被处分过，实际上乡镇干部十分忌惮被处分，因为处分可能影响政治前途，一次的影响决定他们一生啊。

▍定律之二十二：压实责任变成推卸责任定律

在防小概率事件、任何小概率事件都要追究责任的背景下面，因为属地管理，乡镇就不得不因为发生小概率事件而背锅受处分。当这个小概率事件的影响比较小时，处理可能就不是很严厉，仅仅是乡镇分管领导被处分。若小概率事件足够恶性，且社会影响大，上级相关职能部门甚至县委主要领导也会受到处分。更严重的是纪委立案查处，结果，不仅在小概率事件防范中有失职，而且纪委发现了县主要领导的其他问题，一并移送司法，这下麻烦就大了。

客观地讲，小概率事件是防不住的，在乡镇治理资源有限的情况下面，用一万倍资源去防万分之一，这是不可能的。因为小概率事件太多了，防不胜防。不过，发生小概率事件造成恶劣社会影响，就要追究责任，总要有人背祸，乡镇分管领导以及主要领导受处分很正常。

现在的问题是，如果之前上级职能部门曾发通知要求乡镇排查隐患，乡镇又恰恰发生了类似事故，乡镇在之前是否进行过排查，就会对处分轻重产生影响。上级下发通知，乡镇未予理会，出现问题必然罪加三等。上级未发通知，上级就有责任。

在实践中，上级就必然倾向不断向乡镇发各种整改、排查通知，要求乡镇压实责任，排除隐患，避免造成事故。各个职能部门都发通知，都要求整改，乡镇每天都要收到上级几十份文件，乡镇资源有限，也就只能从形式上应付，形式主义由此产生。

上级职能部门通过向下要求整改，压实责任，在大多数时候只是为了万一发生事故时推卸责任。实践上，小概率事件是防不住的，乡镇在面对上级海量压实责任的整改排查要求，也就很无奈。

上级部门要承担的责任是对各种可能事故本身进行分析研判，真正小概率事件，就是防不住的，只能在发生之后正常应对。对于一些具有苗头性的事件则应当进行防范。中国很大，每天都会发生各种各样的事故，对这些事故本身进行分析研判，哪些是小概率事件，哪些是苗头性事件，然后着力让基层防范苗头性事件，才是正确的压实责任而非推卸责任。

▍定律之二十三：好高骛远定律

几乎所有乡镇党委书记都希望在自己任期内做出伟大政绩，既为人民服务，也为晋升服务。为了做出政绩，乡镇党委书记一般会最大限制动员人财物资源，包括透支未来资源。做出政绩的办法有两个，第一个是在当前上级考核压力巨大的情况下，将乡镇主要资源用于完成上级任务，获得上级好的排名，各项工作都在全县居于前列；第二个是集中资源打造亮点，尤其是与精准扶贫、乡村振兴等带有很强政治性的中心工作结合起来，做出耀眼的示范。

不过，从实践中看，这个世界实际上是不可能无缘无故产生奇迹的。每一项乡镇工作创造出来的经验做出来的政绩，往往都造成了大量遗留问题。结果，几乎所有乡村干部主要难点工作就是化解之前做好事创经验所形成遗留问题。

当前乡镇工作中最难的事情就是化解之前做好事所形成遗留问题，甚至乡镇一级有一半以上的资源要用于处理各种“好心办的坏事”。

超越历史发展阶段，不顾现实条件，拍脑袋决策，就必然会拍屁股走人。这样的好事做得越多，将来的基层治理就越难。

▍定律之二十四：项目化工程化思维不适合基层治理实践定律

基层治理包括乡镇治理往往不只是要建设一项工程，完成一个任务，而更多是通过建设工程和完成任务来动员群众、组织群众，因此，与其说乡村治理是工程性的，不如说乡村治理是政治性的。只有通过工程和项目建设动员群众参与，将群众组织起来，让群众自己热爱自己的生活，自我教育、自我管理、自我服务，这样的乡村治理才能算达到目标了。

当前乡镇治理中，因为国家资源通过项目下乡的形式进来，项目往往是独立于群众生活甚至是独立于乡镇治理的，项目构成了乡镇治理和群众生活的背景或基础，没有变成乡镇治理和群众生活的内在部分。在项目落地过程中，项目化思维和工程化思维成为惯例，由国家为农民提供服务，乡镇协助，农民群众什么都不用做，等靠要就行，满意高兴就行。这样一来，群众就成为了客体，就必然会形成不劳而获的依赖思想，而不是自己动手去建设自己的美好生活。依靠国家的美好生活显然是不可能持续的。

乡镇治理的核心是政治性的，是动员性的。乡镇治理必须要真正接触群众，将群众中的积极分子发动起来，产生社会激励，约束钉子户，最终将农民群众组织起来，让农民群众变成建设自己美好生活的主体。只有当农民群众组织起来，成为了主体，各种自上而下的项目才能最有效地发挥作用，乡村治理也才能真正有效。

项目化思维的问题在于只关心项目，而忽视了通过项目来动员群众和组织群众的过程。只有将群众组织起来，乡村治理才有效。

▍定律之二十五：好鞍配好马定律（单项改革难成功定律）

一般来讲，买一幅好鞍，努努力是可能的。不过，买了好鞍，就应当配好马，好马比好鞍可能就贵多了。有了好鞍好马，一般的骑马人也似乎不合适，而应当对骑马人进行严格培训以配得上好鞍好马。这样一来，看起来只是努力买了一幅好鞍，最终要形成配套，花费就远远不只是买鞍的钱，而是整个系统的改进。

当前乡镇治理中存在着各种单项推进的思维，忽视了农民生活的整体性和乡镇治理的有机性。只有当我们有能力对现存复杂性有了深刻认识，我们才可以一步一步进行改变。当前乡镇治理中，存在太多拍脑袋决策，结果好心可能办了坏事。这些表现在工程上，又表现在服务中。比如，给农民建抽水厕所，就必须要建生活污水管网，生活污水管网的建设费用十倍百倍于建冲水厕所。再比如为节约耕地而不允许农民土葬，结果是土地可能节约了，农民的生命伦理也要发生改变。再比如非得要农民种双季稻，农民不种，村干部就想方设法进行帮种、补贴，结果造成了严重的村级负债等等。再如，为了减少村干部职权，将两个行政村合并为一个村，这样看起来村干部职数减少了，村干部报酬支出也减少了，结果是两个村合并造成各种矛盾，很多年都难以化解，且因为行政村规模过大，超出了熟人社会，村干部管理不过来，农民办事也不方便，就只好再强化村民小组的功能。

这个定律说明，传统是有力量的，改革不能太随意，更不能太任性。创新不能变成开玩笑，任性就会付出代价。