探索实施预期治理，全面推动超大城市公共安全治理模式向事前预防转型

摘要：健全重大突发公共事件处置保障体系，推动公共安全治理向事前预防转型……

人类城市史和古今中外的城市治理实践表明，高水平的公共安全是一个国家、一座城市人民最基本的民生，是吸引投资、集聚人才、经济繁华、文明延续的主要底气，更是提升能级和核心竞争力的关键。处于百年未有之大变局的当今世界进入新的动荡变革期，不稳定性不确定性明显上升。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。正确处理发展和安全之间关系，实现高水平安全和高质量发展良性互动，是中国式现代化行稳致远的重要基础和根本保障。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》聚焦建设更高水平平安中国，提出“健全重大突发公共事件处置保障体系，推动公共安全治理向事前预防转型，完善极端条件下城市运行保障和应急管理体系”。这是对公共安全治理模式的整体性重构，为全面提升城市公共安全治理水平指明了进一步深化改革的方向。如何真正从未雨绸缪、防患于未然的高度出发，进一步深化改革，建立健全防早防小的事前预防型治理制度和机制，探索形成具有中国特色的预期治理新范式，是一个具有重大意义和深远影响的战略议题。

一、事后被动防御型治理：城市公共安全传统治理模式的弊端和不足

在危机管理中，除了像地震、极端天气等人类无法有效预测、无法控制的重大危机外，一般而言，发现在先、预防在早，把有可能引发重大灾难事故的小隐患、小风险，在成灾前能够被及时发觉并消灭在萌芽中，做到防未发、治未病，是危机治理的最高境界，也是实现经济低成本、高质量发展的主要路径。近年来国内外大城市危机管理的实践表明，虽然包括上海在内的诸多城市，都普遍重视围绕不确定性风险开展积极的预防治理（如2024年9月上海以充分的准备工作成功应对了建国75年来登陆上海的最强台风“贝碧嘉”），但实际上，现实中依然存在诸如电动自行车火灾、居民自建房倒塌、危险化学品爆炸、天然气爆炸、矿难等公共安全灾难，因治理体制固有的弊端和不足，大多城市无奈走向事后被动型治理，即只有自己辖区或别的地方发生了同类安全事故以后，才引起政府重视并进行运动式治理，避免此类事件发生。事后被动式治理是一种典型的“亡羊补牢”举措，是重大危机发生后，政府被动状态下的一种主动治理行为，尽管有一定价值，但也存在许多固有的弊端和不足。主要表现在四个方面：

一是，风险认知“跟不上”，准备性不足。例如2022年以来的每个夏天，全球绝大多数国家或城市经受了极端高温灾难，对经济增长、生命财产等造成了巨大损失，但有研究表明，大多数人普遍对极端高温缺乏正确认识，很多人并不认为高温是一种灾害，没有引起人们应有的重视，世界范围内诸多城市政府应对极端天气灾害的实践充分表明，政府对此普遍存在准备不足的问题。国内如2021年7月20日发生的郑州特大暴雨，当地政府和人们对气象预警的忽视，导致损失惨重。

二是，安全隐患“看不见”，预见性不足。大城市或超大城市作为一架巨大而复杂的运转机器，地上建筑（高层建筑、老旧小区、大型商超、桥梁设施、电梯等）、地下空间（地铁网络、地下网管、地下停车场等）、网络空间（社交网络、媒体平台、人工智能等）、多要素流动集聚（大客流、交通工具、火车站、飞机场、数据中心等）等构成了城市运行的基本时空框架，这些多元空间也是大量风险隐患存在抑或小隐患不断积聚放大引发重大事故的地方。但现实治理中，囿于政府治理人手不足、相关利益者参与不足、风险感知监测能力有限等原因，政府主管部门实际上“看不见”风险，无法预见可能会发生风险的地点和类型，预见性治理也就无从谈起。

三是，安全事故“想不到”，科学性不够。这表明，一些安全事故或危机的发生，是一种小概率事件的“意外”发生，对当事单位或政府治理而言，实际上是对风险隐患缺乏科学判断或规范评估、“想不到”或“没想到”的结果。例如2024年10月12日，潍坊某有限公司发生的气体中毒事故，造成7人死亡，4人受伤，这看似是一起“没想到”的典型安全事故，实质上则是当事企业对有限空间“先通风、再检测、后作业”基本要求的反科学违规行为导致的结果。还比如早在2014年江苏昆山某公司发生的特大铝粉尘爆炸事故，也是一起因人们对铝粉性质缺乏科学认知而引发的“意外”事故。

四是，安全数据“不关联”，整体性不足。万事万物之间总是相互关联的，各种不确定性风险和灾害的预防，离不开多个相关部门之间的互动和配合，尤其是对多源隐患信息的关联共享与整体性分析，是事前预防治理的关键。而事后被动治理的一个显著缺陷，恰恰在于多个部门之间事前对隐患数据、安全信息缺乏必要的共享沟通，更缺乏多源头、结构性数据的关联性分析，难以对可能发生的灾害做出全局性、整体性评判，降低了整体治理效能。

二、预期治理：超大城市公共安全事前预防型治理的战略选择

上海作为一座拥有2400万人口的超大城市，巨型规模特有的城市复杂结构和国际大都市性质，使城市面临着公共安全、社会安全、网络安全等更大挑战。针对极端天气、重大传染病、网络攻击等不确定性风险，如何进一步汲取国内外城市经验和教训，深化改革和创新城市安全风险管理制度，切实建立健全预防为主、防微杜渐的超大城市公共安全事前预防治理新模式，是全面推进韧性安全城市建设的重要任务和根本保证。对此，近年来国际上兴起的“预期治理”（中国古人的“防患于未然”智慧）具有一定的借鉴价值。预期治理是一种针对技术风险（人工智能、转基因技术、生物科技等）的前瞻性治理方法，主要是指在技术发展和社会变革中，通过预见、集成和公众参与的基本方法，当下预先采取行动管理不确定性和风险、进而塑造安全未来的一种能力和行动。预见性、参与性、整合性、主动性是预期治理的基本特点。基于此，对上海加快超大城市公共安全治理模式向事前预防转型，提出如下改革策略：

一是，进一步健全完善不确定性风险危机的准备机制，提高治理的预见性。2019年年末以来的全球新冠疫情和近几年频发高发的极端天气灾害，显示了其作为全球不确定性事件的安全治理困境，也揭示了政府对不可预测、不可计算风险做好充分准备的极端重要性。针对上述危机或风险，政府和民众先要从思想上给予高度重视，通过与世界科学界的紧密合作，开展大跨度、长时段的巨灾情境仿真模拟研究，针对有可能发生的重大风险或危机事件，以“时时放心不下”的使命担当，健全政府、市场、社会的共建共治机制，时刻做好物资、服务、设施、通信等全方位的准备，宁可“备而不用”，万万不可“用而无备”。一旦发生，打好有准备之仗，尽可能降低人民群众的生命和财产损失。

二是，进一步健全数字赋能的风险隐患发现识别机制，提高治理的精准性。在公共安全治理中，假若治理主体能做到对安全隐患“看得见、想得到、能认知、能识别”的话，才会真正实现“防微杜渐、防患于未然”，从源头上把风险隐患消灭在萌芽中。这方面上海已形成了一定的经验和优势。下一步，要在“一网统管”框架基础上，持续加大科技投入，充分发挥数字技术优势，对城市交通枢纽、地下网管、高层建筑、地下空间、电梯设施、桥梁隧道、建设工地、化工园区、城市综合体等重点部位或领域，布设高精度数字感知和传输设备，拓展数字治理场景，建立全市统一、数据整合、全球领先、有效管用的风险数字化动态感知监测平台及体系，力争让人眼“看不见”的风险隐患“无处藏身”、被自动感知、被自动预警并得到智能化快速精准处置。同时，以生产单位为重点，推动全域、全员开展安全知识的深度学习，建立严格的安全行业标准和操作规范，确保各项安全行动的制度化、科学化、规范化，避免“想不到”灾害的发生。

三是，进一步健全完善多元利益行动者有效参与机制，提高治理的社会性。当前，预期治理的实践多是针对新兴技术创新风险的防范，强调让不同学科研究人员与产业、政府、社区及公众进行互动，在技术研发转化为实际应用之前，提高全社会应对技术意外后果和风险的能力。超大城市要借助这一崭新治理理念，结合现实发展和未来趋势，围绕城市发展、技术进步、政策创新、地缘格局、气候变化等可能引发不确定性风险的相关议题，建构跨领域、跨行业的全民参与机制，搭建民众大讨论、大参与的新型平台和载体，借助群众智慧对城市尚未发生的重大潜在风险进行集体预见、达成共识，从而提前部署更有效、更具针对性的预防措施，引导全体行动者和利益相关者自觉行动、集体协同，实现城市未来危机风险早发现、早预警、早防范的主动型治理。

四是，进一步健全多部门间协同联动的跨界治理机制，提高治理的整体性。伴随着城市危机风险更加显著的复杂性和关联性特点，不管是危机风险的事前准备及事中响应，还是事后的恢复重建，安全治理都需要进一步强调政府治理工作的系统性和整体性，任何孤立的治理主体和治理措施所起的作用都是局部或片面的，都不可能全面解决超大城市面临的不确定风险的系统性问题。这决定了旨在消除不确定性风险的预期治理实践中，要以持续提高事前预防能力、增强城市公共安全为目标，一方面，要建立健全政府、企业、产业、民众、科研、社会等多主体、多领域之间的跨界分工与合作机制，强调发挥每类行动主体在预防治理中的功能和作用；另一方面，要持续完善与城市不确定性风险预防有关的所有政府部门之间的跨部门联动共治机制，整合共享当下所有可以利用的资源，高效能开展集体行动，共同消除各类潜在的安全隐患，共同塑造更具安全、韧性、宜居的城市生活生产环境。

（作者为上海社科院智库研究中心研究员）