成都都市圈高质量发展指数研究与应用——都市圈同城化发展体制机制建设的成都实践

导 读

近年来，清华大学中国新型城镇化研究院在服务地方城镇化与城乡融合的工作中发挥了积极作用，承担了多个省、市、县（区）的城镇化战略研究，主持开展了多个都市圈的发展规划编制及体检评估工作。最新一期《新型城镇化》杂志，聚焦成都都市圈发展，详细介绍了清华大学中国新型城镇化研究院和北京清华同衡规划设计研究院有限公司联合发布的《现代化成都都市圈高质量发展指数（2023）》研究成果。

内容来源：《新型城镇化》2024年第11期

封面图图注：2024年10月23日拍摄的位于四川天府新区兴隆湖畔正在修建中的成都科创生态岛（无人机照片）。新华社记者 刘坤 摄

作为集聚发展要素的优势地区，全国主要都市圈以占14%的国土面积，承载了约50%的常住人口，贡献了约65%的经济总量。随着我国城镇化率的进一步提升，城市群和都市圈地区还将吸纳全国约23%的城镇人口增长。都市圈不仅是国家高质量城镇化的主要空间载体，更是支撑区域高质量发展的强大引擎，在引领科技创新突破、有效扩大内需市场、链接全球释放开放红利等方面发挥着举足轻重的作用。有序建设一批现代化都市圈，是“十四五”时期完善城镇化空间布局，提升城镇化发展质量和人民群众生活品质的重要抓手。国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，实施现代化都市圈培育的专项行动，目标是加快转变超大特大城市发展方式，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

成都都市圈是四川省发展主干和成渝地区双城经济圈重要增长极，建强现代化成都都市圈，深化成德眉资同城化发展，是落实唱好“双城记”、共建“经济圈”重要要求的先手棋。《成都都市圈发展规划》明确提出2025年“基础设施同城同网基本实现、产业创新协作体系初步建立、公共服务共享水平稳步提升、绿色低碳公园城市形态充分显现”四大发展目标。2020年来，成德眉资同城化进程不断提速，成都都市圈建设成效初显，至2022年末，三年起步期阶段性目标圆满实现，正迈向新的发展阶段。成都都市圈的探索实践，为《党的二十届三中全会决定》中提出的“建立都市圈同城化发展体制机制”贡献了地方智慧和基层实践。

现代化成都都市圈高质量发展指数的构建、分析与应用，是结合发展规律与地方特色的高质量发展监测指标体系探索，可在保障都市圈建设决策精准高效落地、推进成都都市圈规划与重点工作实施中发挥重要作用，有利于推动形成成都都市圈“体检-诊断-应对”的治理闭环，打造都市圈高质量发展与治理评价的“成都样板”。指数工作推进以来，连续3年公开发布主要成果，已经成为四川省推进成德眉资同城化发展领导小组及其办公室、成德眉资四市找差距、定目标、抓落实的有力技术支撑，为都市圈同城化进程的检视评估提供了先行借鉴。

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现代化成都都市圈高质量发展指数构建

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目标导向的指标体系构建

以建设现代化都市圈为目标，形成“城镇化+高质量+同城化”三大评价板块。党的二十大报告提出的中国式现代化的理论内涵，明确了中国特色新型城镇化道路的发展目标、发展动力和底线约束，明确了以城市群和都市圈为主体形态的空间格局。现代化成都都市圈高质量发展指数构建，着眼区域协调发展新要求，立足都市圈作为城镇化的主要空间形态、高质量发展的核心引擎、区域一体化发展的先行示范，将“城镇化+高质量+同城化”三个板块作为一级主骨架。其中，城镇化基础板块主要关注都市圈的城镇化总量、结构和基础保障水平，发展质量效益板块涵盖创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念和安全韧性的底线思维，同城化水平板块聚焦培育发展现代化都市圈指导意见和成都都市圈发展规划细化重点关注领域。

兼顾横向比较和纵向监测两大目标，建立“发展水平指数”“建设进程指数”两套评价体系。其中，现代化成都都市圈高质量发展水平指数通过跟踪比较成都都市圈与国内其他都市圈的发展差异，客观评价成都都市圈核心领域的发展水平，精准识别成都都市圈的优势亮点和短板弱项，为成都都市圈建设寻经验、提对策、强引擎。现代化成都都市圈高质量建设进程指数则聚焦《成都都市圈发展规划》在空间、设施、创新、产业、开放、公服、生态、改革等8个领域明确的重点任务，逐年监测成都都市圈整体建设进展和重点工作完成情况，动态评估《成都都市圈发展规划》的实施成效。

现代化成都都市圈高质量发展水平指数评价体系（上）、建设进程指数评价体系（下）。

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科学求实的具体指标选取

在指标项选取上，遵循权威性、科学性、实施性的基本原则。具备权威性，指的是相应相关规划和文件提出的量化工作目标，借鉴国内外前沿都市圈评估研究成果，力求单个指标设置有理有据；体现科学性，指的是以官方统计数据为主，结合来源可靠、应用成熟的多源城市大数据，综合运营前沿分析手段，选取指标和分析方式充分体现创新性和科学性；注重实施性，指的是逐项稳定原始数据获取途径，逐项明晰具体指标计算方法，指标具备可获得性、强支撑性、可延续性。

除此之外，高质量发展水平指数以结果性指标为主，根据评价目标与导向选取总量、增量、增速、差异度等不同维度指标体现发展成效；高质量建设进程指数兼顾结果性指标与过程性指标，在保留了发展水平核心指标的基础上，进一步纳入了合作共建项目进展及年度计划完成率等专项任务考核指标。

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2023年现代化成都都市圈

高质量发展指数结果

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成都都市圈发展水平总体评价

在现代化成都都市圈高质量发展水平指数评价中，参与横向对比的十二个都市圈[1]呈现三大梯队发展特征。第一梯队包括上海大都市圈和深圳都市圈，得分跨越了80分大关，代表了当前中国都市圈建设的最高水平。第二梯队包括杭州、广州、成都、南京、长株潭等5个都市圈，综合得分均高于75分。第三梯队包括武汉、西安、重庆、郑州、福州都市圈。

一级指标分项结果显示，三大梯队具有明显差异特征。第一梯队都市圈属于全能综合型，发展基础好、质量效益佳，同城化水平相对较高，正迈向都市圈内更紧密的同城化发展和更大区域范围协同发展的新发展阶段。第二梯队都市圈属于特色发展型，整体发展水平较好，在部分板块形成优势积累。其中成都都市圈综合得分为76.4，在12个都市圈中排名第5位，领先于中西部地区其他都市圈，常住人口逆势增长，在硬件基础、跨市通勤、绿色低碳、公服同城共享等方面优势明显。第三梯队都市圈属于潜力发展型，城镇化建设基础、发展质量效益以及同城化水平仍有提升空间。

图1 都市圈横向对比总得分

图2 头部都市圈一级指标得分对比

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成都都市圈建设进程总体评价

现代化成都都市圈高质量建设进程指数结果显示，以2019年为基期60分，成都都市圈2020年、2021年、2022年建设进程得分65.3分、73.6分、80.9分，增速分别为9%、13%、10%。从三个重点评价板块具体来看，成都都市圈“城镇化基础”板块中，发展总量与结构水平逐步改善，基础能力快速提升，都市圈作为城镇化优势区域的特征凸显；“发展质量效益”板块稳步提升，创新发展、共享发展、绿色发展提速显著，但开放发展、安全韧性进展略为停滞；“同城化水平”板块加速推进、成绩斐然，空间优化水平大幅提升，公服共享取得长足进步，成都都市圈高质量建设持续走深走实。

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基于指数结果的成都都市圈

优势和短板分析

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成都都市圈优势特色识别

通过现代化成都都市圈高质量发展水平指数各指标的横向比较，可以识别出成都都市圈相较于国内其他主要都市圈的区域特色和比较优势所在；同时，通过现代化成都都市圈高质量发展进程指数中同一指标数值的四年变化趋势和幅度，可以看到成都都市圈建设中进展较为突出的领域。综合分析，可以得出成都都市圈具有五方面优势特色。

交通基础设施骨架日趋完善，互联互通程度持续提升。2021年成都都市圈等级道路密度达175.7公里/百平方公里，处于12个都市圈的第3位，2022年进一步提升至180.5公里/百平方公里。2022年成都都市圈跨市高快速路通勤指数[2]、跨市轨道交通通勤指数[3]、轨道交通互联互通指数[4]分别位列第2、3、4位，均处于领先地位。成德眉资四市城际互联客运网络不断加密，跨市公交线路增至14条，实现了“天府通”在都市圈内一卡通刷、一码通乘、优惠共享。铁路公交化运营进一步推进，成都至德眉资三市动车出行最快用时均不超过半小时。截至2022年，成都都市圈日开行动车134对、日均客流2.3万人次，分别是公交化运行前的3.3倍和2.1倍[5]。便利的交通条件对区域间人口流动和通勤有积极的促进作用。

图3 各都市圈跨市高快速路通勤时间

数据来源：网络调查数据

科技型企业增速领先，创新主体地位逐步提升。成都都市圈创新投入力度不断加大，2022年全社会R&D经费支出809.2亿元，占GDP比重达3.1%，较2021年分别增长9.4%和0.1%。企业创新主体地位逐步提升，在蓉高新技术企业数量增长不断“加速”，2022年净增3599家，增速在15个副省级城市中排名第一；成都都市圈当年认定国家级高新技术企业和专精特新“小巨人”企业数量分别为5733家、244家，较2021年分别增长了83.7%、73.0%。2022年，四川省新增5家新认定国家企业技术中心，均为落户成都都市圈内企业。

图4 2019-2022年成都都市圈全社会R&D经费支出占GDP比重

数据来源：各城市统计年鉴

图5 2019-2022年成都都市圈当年认定国家级高新技术企业数量

数据来源：各城市上报数据

图6 2019-2022年成都都市圈当年国家认定专精特新“小巨人”企业数量

数据来源：各城市上报数据

航空枢纽地位凸显，德眉资三市共享红利。成都都市圈航空枢纽能级不断提升，2022年双流机场和天府机场的航空旅客吞吐量合计达3109万人次，在12个都市圈中仅次于上海大都市圈，排名第2位。尤其是国际（地区）客货运市场回暖，旅客和货邮吞吐量分别同比增长56.4%和53.7%，创历史新高。外向型经济发展势头较好，2022年成都都市圈货物进出口总额达8688.9亿元，同比增长2.54%。其中，成都对外开放主体地位突出，德眉资三市共享都市圈发展带来的机遇与红利，2022年三市货物进出口总额达342.45亿元，同比增长36.23%，德眉资三市同比增长分别为27.7%、48.6%、44.9%，增速可观。

图7 2022年各都市圈航空旅客吞吐量

数据来源：2022年民航业发展统计公报

图8 2021-2022年德眉资货物进出口总额及增速

数据来源：各城市统计年鉴

地区发展相对均衡，公服共享机制畅通。成都都市圈城乡统筹发展起步早、成效显著，城乡居民人均可支配收入比从2019年的2.08逐年下降至2022年的1.95、优于四川省平均水平（2.32）；城乡人均消费倍差从2019年的1.80降至2022年的1.62，横向对比结果显示在12个都市圈中排名第2位。在区域均衡发展方面，成都都市圈民生支出占地方公共一般预算支出比重逐年提高，联合发布四批次共241项“同城化无差别”高频政务服务事项，2022年都市圈城市参与基础教育结对共建学校数量达254对，实现医学检验检测互认的医院数达71家，可实现医保异地就医实时结算的医院数增加至17162家，公共服务跨城共享便利，同城化“生活圈”逐步扩大。

图9 2022年各都市圈城乡居民人均消费支出倍差

数据来源：2022年各城市统计公报

图10 2019—2022年成都都市圈参与基础教育跨市结对办学学校数量

数据来源：各城市上报数据

图11 2019—2022年成都都市圈都市圈内可实现医保异地就医实时结算的医院数

数据来源：各城市上报数据

绿色发展走在前列，生态环境共保共治成效显著。2022年成都都市圈清洁电力占比高达79.9%，位居12个都市圈首位。城市公共交通站点500米半径覆盖率高达43.1%，排名第2位。“四地同城”河湖现代化治理管护能力稳步提升，建成投用“四个统一”的成德眉资河长制E平台，实现跨区域业务全域一体化管理目标，2022年都市圈河长制E平台问题解决率达99.4%；都市圈范围内国家地表水考核断面水环境质量优良（Ⅰ～Ⅲ类）率达100%。成都市人大常委会牵头四市人大，创新形成“决定先行+条例跟进”的协同立法模式，形成生态环保领域专门条例，为生态共治提供制度前提。

图12 2022年各都市圈耗用的清洁电力占比

数据来源：税务部门报送数据

图13 2022年各都市圈国家地表水考核断面水环境质量优良（Ⅰ～Ⅲ类）率

数据来源：国家及各省市生态环境部门网站数据

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成都都市圈当前面临的问题短板

通过指数结果，同样可以识别出成都都市圈当前面临的一些问题和短板。一是实体经济支撑不足，都市圈经济产业联系有待强化。与其他都市圈相比，成都都市圈经济增速有待提升，实体经济发展欠缺头部企业支撑，都市圈内经济产业联系、尤其是制造业联系仍不够紧密。二是创新产出效率不高，协同创新共同体建设仍需推进。成都都市圈每亿元研发经费产生的专利授权量、四市研发经费投入差异系数、成都专业技术服务销售额都市圈内占比等相关指标相对落后，体现出当前创新资源应用转化能力仍然不足，中心城市成都对都市圈内的创新引领和技术支撑还有待增强。三是消费带动水平下降，营商环境一体化发展差距较大。成都都市圈2022年消费增速下滑，居民消费能力和消费意愿有所下降，营商环境与沿海地区相比仍有差距，特别是德阳、眉山、资阳三市政府对企业服务水平的排名相对落后，市场活力有待增强。四是口岸经受疫情大考，开放型经济制度体系尚不完善。成都都市圈2022年对外开放受疫情影响较大，航空客货运量班次均有所下滑。享受国际贸易便利条件的企业较少，开放相关政策红利仍有待精准充分落地。

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建强现代化成都都市圈的建议

体检分析应当成为决策优化调整的科学依据。根据2023年现代化成都都市圈高质量发展指数的评估结果，针对成都都市圈当前面临的问题与短板，借鉴国内外先发都市圈的改革举措和创新经验，通过符合成都都市圈实情的本土转化，提出如下一些建议：

推动实体经济夯基固本，优化都市圈产业分工协作格局。聚焦电子信息、数字经济、航空航天、现代交通、绿色低碳、大健康、新消费、现代农业等重点产业和关键领域，明确产业链发展需求，细化专项产业发展支撑政策。借鉴广佛深莞经验，推动都市圈内重点产业链梯次布局、错位分工，培育先进制造业集群，强化实体经济支撑。推动四市协同合作，学习借鉴长三角G60科创走廊经验，统筹推动多条产业链、供应链联动，实现关键零部件联盟体系内部配套，提升成都都市圈产业配置能力和安全供给。

加快产业创新双链互促，合力共建都市圈科技创新体集群。支持建设社会化的概念验证中心，为科研成果提供技术可行性研究、知识产权评估、商业化构想等概念验证服务，加速新技术发展与应用进程。促进各市科创示范平台的管理服务效能和孵化转化功能提升，完善“科技创新-成果转化-现实生产力”全链条。依托天府大道沿线科技创新载体，构建“重点实验室+工程技术中心+创新共享平台+企业技术中心”创新平台体系。充分利用成都作为都市圈科技创新主核心的资源、环境和人才优势，鼓励德阳、眉山、资阳主动对接、精准导流。支持成都与德眉资联合设立技术创新类、成果转化类科技项目，共同探索科研经费跨区域使用与流动。

多措并举提振市场信心，持续激发都市圈经营主体活力。因地制宜优化城市产业生态，为农业转移人口提供更优质更充裕的就业岗位和创业机会，使其有稳定的收入预期和消费能力。持续提升传统消费，积极发展服务消费，加快培育新型消费，通过丰富消费场景、推动供给创新来培育消费新增长点。持续推动营商环境优化工作，将企业关注的难点堵点问题作为政策供给的着力点；鼓励德眉资三市在营商环境塑造上向成都看齐。重视对民营经济的扶持工作，全面强化民营中小企业培育，加大对民营经营主体金融信贷支持力度，积极引导民营企业融入双核联动发展，支持民营企业发展跨境商品和服务贸易，开拓多元国际市场。

推进开放型经济转型升级，促进都市圈对外贸易保稳提质。推动对外开放从传统的促进商品和要素流动型开放，向扩大规则、规制、管理、标准等方面的开放拓展。主动对标国际高标准经贸规则，增强对外资的吸引力，不断提升都市圈全球要素资源配置水平。借鉴杭州海关经验，设立并推动AEO企业培育发展计划，通过激励政策和资金支持，吸引企业、尤其是“专精特新”企业参与AEO认证，扩大国际市场份额。围绕AEO企业认证标准，聚焦专精特新以及与“一带一路”沿线国家、RCEP成员国有贸易往来的企业进行重点辅导，定制个性化培育方案。深化与商务、税务、市场监管等多部门合作，为AEO企业争取更多政策支持和资源配置，不断提升AEO企业贸易便利度。

注释：

[1] 基于国家视野、对标先进、体现水平的研究视野，选取国家发展改革委函复同意的11个都市圈及上海大都市圈进行横向对比分析，包括：成都都市圈、上海大都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、深圳都市圈、广州都市圈、武汉都市圈、长株潭都市圈、福州都市圈、西安都市圈、郑州都市圈、重庆都市圈

[2] 跨市高快速路通勤指数=都市圈非中心城市城市与中心城市间通过高快速路的平均通勤时间

[3] 跨市轨道交通通勤指数=非中心城市与中心城市间通过轨道交通的平均通勤指数（采用赋值法，0.5h以内赋值10，0.5-1h赋值7，1-1.5h赋值5，1.5-2h赋值3，2h以上赋值1）

[4] 轨道交通互联互通指数=都市圈城市间城际铁路班次数/都市圈城市个数

[5] https://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2023/1/11/7689c836cf944bbab3d5bb4829f989c7.shtml

排版｜李刚

封面图｜新华社