检查就是罚款式监管思维，离去不远，要防止沉渣泛起

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据说某地某条闹市街道突然间集体闭门谢客。

当然，现在的具体原因咱也搞不清楚，官方说的大家都不信，坊间谣传的证据又没有。

我们就不猜测了，因为万一猜对了，就很麻烦。

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我想说的是行政处罚问题。

时任全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标在《为依法行政不断注入推动力：改革开放以来几部重要行政法的制定与影响》一文中披露了这样一组数字：

自十一届三中全会召开至1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布前的17年间，国家出台的280余部法律中，有202部法律规定了行政处罚，此外，还有800多部行政法规、4000多部地方性法规的规定也涉及行政处罚。这些行政处罚措施为保障法律法规的贯彻执行起到了积极的作用。但是，行政处罚还远不止这些，在法律法规之外，还有许多规章以及无以计数的规范性文件也规定了处罚。在各种处罚中，又以罚款居多。由于处罚设定、执法主体、程序不规范，行政处罚在实践中暴露出不少问题。一些执法部门和单位，把罚款当成创收的手段，滥设处罚、滥施处罚、重复处罚等问题十分突出。如某地一卫生执法单位，到餐馆执法，以苍蝇数量作为罚款依据，发现一只苍蝇罚款50元，弄得业主叫苦不迭。（转引自李国民：《行政处罚法：因处罚“乱象”而生》，赵信主编：《60年60部法律》，中国法制出版社2009年版，第43页）

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许安标还引用当时的一句流行语来说明《行政处罚法》出台前的“处罚主体之滥”——“除了戴黑箍的不能罚款，戴其他任何箍的都可以罚款”。

《行政处罚法》出来之前，国务院统计过，各种行政处罚有上百种，罚法五花八门、乱七八糟。你闯红灯，给你穿上小黄马褂，你得逮住下一个闯红灯的才能走。这不是乱来吗？”

对于《行政处罚法》出台前的种种乱象，全国人大常委会法工委原副主任张春生至今印象深刻。一方面是对老百姓的乱，另一方面是内部管理的散。我国行政执法实践深受权责交叉、多头执法、执法扰民和悬浮执法等系列问题的困扰，呈现出执法密集地带过度执法与执法空白地带执法缺位、总体机构林立与个体机构单薄、“七八个大盖帽管不住一个小草帽”的执法悖论，给城市管理和秩序维护带来了严重困扰。一方面，执法程序缺失不利于对行政执法权的监督和制约，由经济利益所驱动的选择性执法、谋利型执法等问题滋长起来，滥用执法权、以权谋私、行贿受贿和权钱交易现象越来越多；另一方面，执法程序缺失也威胁到作为执法相对人的社会民众和市场主体的合法权益。因此，相对集中行政执法权和规范行政执法程序成为紧迫任务，应运而生的《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）等程序性、监督性、救济性法律恰恰是要回应这两方面问题。特别是1996年3月通过的《行政处罚法》，对行政处罚权的种类、设定及其行使程序作出了全面规定，也为相对集中行政处罚权提供了法律依据。

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1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自同年10月1日起施行。它的颁布实施，对遏制滥用行政处罚起到了关键性作用。同时，作为我国第一部规范行政行为程序的法律，《行政处罚法》被誉为中国法治史上具有里程碑意义的行政基本法之一。

“很多人说《行政处罚法》是政府用来管老百姓的法，因为有处罚二字，实际上这是很大的误解。《行政处罚法》是用立法的方式规范行政处罚活动的法律，是一部控权法。”中国政法大学教授马怀德曾这样指出。

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2021年7月15日，新修订的行政处罚法施行。

行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。罚款是较为常见的行政执法行为。为进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定与实施，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）出台。

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坚持严格规范执法。要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量尺度符合法定要求，避免类案不同罚。严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。加大对重点领域的执法力度，对严重违法行为，要依法落实“处罚到人”要求，坚决维护企业和群众合法权益。行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。

坚持公正文明执法。国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门要根据不同地域、领域等实际情况，科学细化行政处罚法第三十二条、第三十三条规定的适用情形。行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例，加强指导、培训。制定罚款等处罚清单或者实施罚款时，要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融。行政执法人员要文明执法，尊重和保护当事人合法权益，准确使用文明执法用语，注重提升行政执法形象，依法文明应对突发情况。行政机关要根据实际情况，细化对行政执法人员的追责免责相关办法。

坚持处罚与教育相结合。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，将普法教育贯穿于行政处罚全过程，引导企业和群众依法经营、自觉守法，努力预防和化解违法风险。要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，优化罚款决定延期、分期履行制度。要依法广泛综合运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式，让执法既有力度又有温度。总结证券等领域经验做法，在部分领域研究、探索运用行政和解等非强制行政手段。鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制，加强跟进帮扶指导，探索构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。

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我们看到，文件规定得非常有力，但落到实处了吗？

列宁说，“倘若法律失去权威，则法律不过是毫无意义的空气振动罢了”。

2024年11月24日星期日