INC-5开幕｜“全球塑料条约”是否就此诞生？共同期待历史发生

2024年11月25日-12月1日，“全球塑料条约”（Global Plastic Treaty）政府间谈判委员会第五届会议（INC-5）将在韩国釜山会展中心举行。

根据2022年第五届联合国环境大会通过的第5/14号决议，INC-5 是决议中计划的最后一次政府间谈判磋商，以完成制定一项旨在终结塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）的具有法律约束力的国际文书（ILBI）。国际社会也对此次会议能够顺利完成“全球塑料条约”文书的制定工作寄予厚望。

但面对饱受争议的谈判案文，在这一“全球塑料条约”谈判的最后契机，是否能如期突破纷争达成一致，还需要各方的努力。

一路走来：

全球塑料条约谈判历程回顾

塑料污染已处于气候变化、生物多样性丧失和环境污染这三重地区危机的前沿。面对全球塑料污染的挑战，2022年3月，第五届联合国环境大会续会（UNEA5.2）通过了历史性决议，授权各联合国成员国组成政府间谈判委员会（INC），基于塑料全生命周期的综合办法，就制定一项具有法律约束力的国际文书开展磋商，并计划召开五次系列会议，在2024年底完成谈判工作。在这两年时间中，政府间谈判会议已推进四轮，并在最后一次吸引了170个联合国成员国和超过480个观察员组织的参与。

• 2021年部长级会议：2021年9月1日至2日，厄瓜多尔、德国、加纳和越南在联合国环境规划署（UNEP）的主持下，在瑞士日内瓦以线上和线下方式共同召开了海洋垃圾和塑料污染部长级会议。在这次会议上，秘鲁和卢旺达呼吁建立INC。

• UNEA-5.2：2022年2月28日至3月2日在肯尼亚内罗毕UNEP总部举行，通过题为终结塑料污染：迈向具有法律约束力的国际文书的5/14号决议，决定设立INC。

• INC-1：2022年11月29日至12月2日在乌拉圭埃斯特角城举行，概述ILBI可能要素的备选方案：确定目标、实质性规定、核心义务、自愿方法、实施措施。

• INC-2：2023年5月29日至6月2日在法国巴黎举行，尽管在程序上遇到了一些问题，但还是根据备选方案进行了讨论，考虑了最终可能纳入ILBI的多个要素。

• INC-3：2023年11月11日至19日在肯尼亚内罗毕举行。

• INC-4：2024年4月23日-29日在加拿大渥太华举行。

书接上回：

INC-4会议在巨大争议中落幕

2024年4月30日，加拿大首都渥太华，拖延到凌晨3时许的INC-4会议在巨大的争议中闭幕，留下了诸多未尽事宜，与会议期待达成的阶段目标相去甚远。INC-4会议中，关于全球塑料条约的主要争议集中在以下几个方面：

1.塑料的管制范围：各国对塑料全生命周期的理解存在差异，部分国家认为应涵盖从原材料提取到产品设计和废弃物管理的所有阶段，而另一些国家则主张仅关注塑料废物的管理。这一分歧直接影响了文书的适用范围和是否需要限制塑料生产。

2. 初级塑料聚合物的管控：关于初级塑料聚合物的条款引发了激烈讨论，部分国家希望将其纳入管控范围，认为限制生产是减少塑料污染的有效方法，而另一些国家则反对，认为这超出了第5/14号决议的授权范围，可能对石化行业造成负面影响。

3. 一次性塑料的定义和管理：在一次性塑料的管理上，各方意见不一。一些国家呼吁全球性规则以禁止或逐步淘汰一次性塑料，而其他国家则主张根据国情制定自主管理措施，认为应厘清一次性塑料是否属于“问题塑料”的定义。

4. 实施措施的制定：部分国家建议根据各国的具体情况制定自主行动计划，而另一些国家则倡导制定全球统一的约束性目标，以确保各国在治理塑料污染方面的协调一致。

5. 资金机制的建立：与会代表对建立有效的资金机制存在分歧，部分国家强调需要强有力的资金支持和技术转让，以帮助发展中国家应对塑料污染，而其他国家则对资金来源和管理方式提出了不同看法。

图为INC-4主要争议示意图

上述争议带来的重要结果是，作为INC-4会议产出的成果，谈判案文在纳入各成员国的意见和建议后，形成了长达70多页的“汇编版案文”。案文中多达3700多个代表着尚未取得所有成员国一致认可的“方括号”内容，几乎“无法阅读”。这份文件，显然不能为年底韩国釜山 INC-5 的最终谈判节省太多时间，反而为弱化文书的约束力、趋向“低雄心”的管控措施留出了不少空间。

图为INC-4大会最后一天，代表们聚集在讨论，图源|IISD

01

闭会期间工作 (Intersessional work) 不停，为 INC-5 开展准备

为给最后一次的INC-5谈判会议争取更多时间，INC主席提出成立两个“不限名额专家小组”开展闭会期间工作，并协调各成员国代表在大会闭幕前就闭会期间工作方向达成共识。两个专家小组形成的闭会期工作报告将提交INC-5会议审议。

闭会期第1专家组聚焦文书的资金机制，其提呈的工作报告主要分析了为实现塑料污染国际文书目标的潜在资金来源和调动手段，包括建立财务机制、协调资金流和催化融资的备选方案。报告详细讨论了公共和私人融资的潜在来源，如政府预算、发展融资机构、企业社会责任计划等，并强调了公共和私营部门在塑料污染治理中的重要作用。此外，报告还探讨了创新融资来源，如塑料信用、CCM 信贷计划、塑料债券等，并提出了建立财务机制的备选方案。

第2专家组的工作报告旨在为塑料中令人关注的化学品及产品设计的讨论提供技术指导和信息参考，报告主要确定和分析了关于塑料制品、塑料制品中引起关切的化学品基于标准及非基于标准的方法，以及重点关注塑料制品可循环利用性和可重复使用性的产品设计，探讨了其用途与应用。同时专家组提出了其任务范围内多个事项具有潜在相关性的跨领域考虑因素，包括通用术语和定义、与相关现有文书保持一致和互补、坚实的知识、灵活性、安全替代品、代用品和技术的审议、义务与执行手段保持目标一致、创新和新技术的开发、社会经济及文化影响等。

02

审议“双案文”？INC主席斡旋提出非正式文件，以期最大共识

INC主席路易斯·瓦亚斯大使Luis Vayas Valdivieso曾经在INC-4开幕式表达了他的雄心，认为可以找到一些共同点，引导所有人共同走到最后，并坚信可以将同样的精神带到釜山，兑现终结塑料污染的承诺。目前来看，他在努力尝试一些措施推动各成员国代表达成共识。

闭会期间，INC主席召集了多次各国谈判代表团团长会议，并于9月底在肯尼亚内罗毕举行的代表团团长线下会议后，经提议增补建议，最终向各代表团提交了“委员会主席的非正式文件3”。该文件借鉴提炼了计划在INC-5审议的UNEP/PP/INC.5/4号“案文草案汇编”（因分歧仍满是“方括号”、复杂且巨量），在一些有共识的条款形成更简洁的案文，概述了有待进一步讨论的未决问题的要点，旨在协助各国代表在INC-5努力完成文书谈判工作。作为INC主席的观点，不难看出其本意在尽快通过有共识的条款，完成全球塑料条约的文书制定工作，而有争议的条款谈判工作安排在后续的外交会议和缔约方大会第一次会议之间的过渡期内开展。

非正式文件结构相对清晰，包含目标、定义、塑料产品和化学品的管理、产品设计、供应、排放和释放、废物管理、现有塑料污染、公正过渡、资金、能力建设、技术援助和技术转让等31个条款。文件中提出了一些具体的建议文本，并在一些领域提供了进一步讨论的框架。

鉴于INC-4大会政府间委员会授权“案文草案汇编”作为INC-5继续谈判的基础，主席提出的这份非正式文件并未得到政府间谈判委员会的授权，但有代表团提议将此文件作为INC-5谈判的基础，INC主席敦促各代表团在会议上利用商定的工作程序审查该文件并作出决定。因此，INC-5各代表团将选择“无法阅读”的“案文草案汇编”还是主席建议的这份“非正式文件”作为最后一轮谈判的基础，或许是釜山谈判成功的第一个关键问题。

拭目以待：

INC-5在即，期待历史发生

虽然采取措施治理“塑料污染问题”早已成为国际各方的共识，但为达成一项具有法律约束力的国际条约而开展的谈判仍然一波三折。从 2022年11月底 INC-1 在乌拉圭埃斯特角召开到现在，INC 大会历时两年，最后一次的会议即将于下周一（2024年11月25日）在韩国釜山召开。基于联合国环境大会（UNEA）决议授权，这将是各方代表终结塑料污染的最后机会，也成为各方瞩目的焦点。

正如 INC 主席 Luis 在 “非正式文件” 中提到的：

我们需要：

• 将案文重点放在基本内容上，

• 充分利用政府间谈判委员会第五届会议剩余的 7 天时间完成我们的谈判，

• 确保条约有效、可执行并符合结束塑料污染的目的。

深圳零废弃塑料条约工作组将全程参与这次大会，不仅将为大家带来跟踪报道，还将于24日、26日两天与伙伴机构携手举办两场边会。我们期待与会各方代表能够齐心协力，在釜山创造历史，最终达成共识并形成一份终结塑料污染的国际条约文本，共同开启终结塑料污染的新篇章！

场外边会

• 主题：携手行动：在华社会组织共同应对全球塑料污染分享交流会

• 时间：11月24日 13:00-17:30（釜山时间）

• 地点：釜山（Westin Josun Busan）

• 主办方：北京市企业家环保基金会（SEE基金会）、绿色再生塑料供应链联合工作组（GRPG）、深圳市零废弃环保公益事业发展中心、世界自然基金会（WWF）、中华环保联合会（ACEF）（以首字母排序）

• 概览：在INC-5前夕举办此次分享交流会，旨在汇聚中国及国际社会各界多利益相关方，共同探讨塑料污染治理的创新解决方案。会议将邀请来自中国的产业界、学术界和社会组织代表，与国际同仁展开对话和交流。通过分享各方在塑料污染治理中的经验和观点，以期为全球塑料污染治理贡献更多智慧和创新方案。

UN官方边会

• 主题：在地行动，全球影响：在华社会组织应对塑料污染的解决方案和经验

• 时间：11月26日 13:00-14:00（釜山时间）

•地点：釜山 BEXCO

• 主办方：北京市企业家环保基金会（SEE基金会）、深圳市零废弃环保公益事业发展中心、世界自然基金会（WWF）、中华环保联合会（ACEF）（以首字母排序）

•概览：分享中国应对塑料污染的在地行动和经验，促进多方合作共商终结塑料污染之道。