【和君原创】发展新质生产力，城投公司如何作为？

导 读

2023年9月，总书记在东北全面振兴座谈会时，首次提出“新质生产力”，（推荐阅读：）2024年《政府工作报告》将发展新质生产力列为2024年重点工作首位，“新质生产力”俨然成为2024年热词之一。那么当下党中央提出发展新质生产力有何战略思考？城投公司又当如何发展新质生产力，不断提升综合竞争力，实现高质量发展？本文结合新质生产力的提出背景、主要内涵，为城投公司发展新质生产力提出相关建议。

当下提出发展新质生产力的背景

（一）土地财政及房地产行业式微，经济增速受限，亟需寻找经济增长新动能

以房地产和传统基建投资拉动的城镇化，助推了我国经济近30余年的高速增长。城投公司依托“土地”为核心资源开展投融资，在城镇化进程中发挥了重要作用，同时也带来了较高的债务规模。基于此，国家提出有效防范化解房地产、地方政府债务等重点领域风险，促进房地产市场平稳健康发展和加强地方政府债务管理。随着政策形势的变化，依赖“土地财政”兴起的房地产行业进入凛冬时期，甚至个别房企因债务高企难以获得新增融资而暴雷，地方政府土地出让受困等一系列连锁反应，以“房地产—土地财政—土地金融”为代表的经济发展模式被打破，经济增速持续放缓。在此背景下，加快发展新质生产力是推动中国形成经济增长新动能，解决当前发展面临问题的新思路。

（二）生活需求提升，需发展能够带来高品质生活的新质生产力

党的十九大报告指出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。进入新发展阶段，“人民对美好生活的需求”体现在物质、文化、养老、生态环境等各方面且需求随时动态变化；而目前现状是“不平衡不充分”。需求水平的提升，需要发展能够带来更高品质生活的生产力。以往以“牺牲环境换发展”、“先开发再保护”为代表的粗放式发展模式亟需转变，要以“新质生产力”解决目前发展不平衡不充分的问题，进而满足人民对日益增长的美好生活需要。

（三）国际竞争激烈，发展新质生产力是我国赢得竞争优势的战略选择

当前，世界经济增速低迷，增长预期不佳，有关研究显示，预计2021-2035年，全球经济平均增速为3%左右，发达经济体增速可能进一步放缓，整体增速大约2%左右。另外，国际局势动荡不安，俄乌战争、巴以冲突、贸易保护主义和单边主义兴起，全球产业体系和产业链、供应链体系加速重构，呈现多元化、区域化、绿色化、数字化加速发展态势。在日趋激烈的国际竞争格局下，保持经济的稳定增长，提高国家综合实力，十分关键。发展新质生产力是推动我国经济稳定增长，国家综合实力不断提升，进而在大国竞争中赢得竞争优势的战略选择。

（四）当下我国已经具备发展新质生产力的基础

新质生产力的发展离不开科技创新，当前我国科技创新已取得长足进步，为发展新质生产力奠定了良好基础。一是近年我国持续改善科技基础条件，为发展新质生产力提供物质技术保障。数据显示，我国全社会研发投入从2012年1.03万亿元增长到2023年的3.3万亿元，研发经费投入强度从1.91%增至2.64%。基础研究能力不断增强；国家科学数据中心、野外科学观测研究站等重大科技基础设施和创新基地加快布局，有力支撑了科学前沿探索和重大科技攻关。二是前沿科学技术涌现，为发展新质生产力提供了强劲动力源泉。人工智能、大数据、生物科技、脑机接口等前沿技术涌现，赋能传统产业业态迭代更新，拓展了生产边界。三是拥有人才资源红利。数据显示，我国目前研发人员总量世界第一，为发展新质生产力提供了潜在智力支持。

准确理解新质生产力的内涵

（一）新质生产力是创新起主导作用，符合新发展理念的先进生产力质态

2024年1月，总书记在主持召开中共中央政治局就扎实推进高质量发展第十一次集体学习时，强调新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新、关键在质优，本质是先进生产力。

（二）培育发展新兴产业与未来产业是形成新质生产力的关键

纵观产业发展史，可以看到，每一次技术革新都在推动传统产业升级换代，形成一批新兴产业。比如，第一次工业革命时期，以蒸汽机技术为标志，带动了纺织业、交通运输业的发展；第二次工业革命即电气化时代，内燃机的发明推动了电力、化工、汽车等产业的崛起；第三次工业革命即信息化时代，计算机技术、互联网和通信技术的发展推动了信息工程、生物工程等产业的发展。目前，处于新一轮科技革命时期，伴随着大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术的创新应用，势必会促进不同产业之间的资源共享和协同创新，带动产业变革，催生新业态。随着新兴产业和未来产业的发展壮大，为新质生产力的形成提供了良好的产业土壤。

（三）传统产业迭代升级是打造新质生产力的又一重要路径

《政府工作报告》提出通过推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业、深入推进数字经济创新发展三条具体任务打造新质生产力。但是新兴产业和未来产业的培育、数字经济创新发展均需要有现实基础和资源禀赋，并且不是任何产业都可以实现“从无到有”，尤其是未来产业的打造更加强调对资源禀赋和现实基础的依赖。所以，拥抱数字技术及低碳技术，推动传统产业迭代升级向高端化、智能化、绿色化转型发展是打造新质生产力的又一重要路径。

（四）打造新质生产力就是对原有产业体系进行系统性重塑，打造现代化产业体系的过程

新一轮科技革命和产业变革催生了新质生产力的形成。通过协同推进理论创新、制度创新、技术创新、科技创新，对传统产业进行迭代升级，对传统技术进行改造更新，推动传统生产力跃升为新质生产力，为经济高质量发展蓄势赋能，从而实现产业的提质增效。换句话说，新质生产力形成的过程就是对原有产业体系进行系统性重塑，打造现代化产业体系的过程。

图1 政府工作报告提及的新质生产力涉及的相关领域

城投公司发展新质生产力的着眼点

（一）从国家层面的战略方向出发

城投公司，作为地方政府履职的重要抓手，肩负着贯彻国家战略的重任。为此，城投公司发展新质生产力，要在深刻领会国家战略基础上进行谋划，以期为战略实施提供有力支撑。比如，从基建方向角度，要积极参与“两新一重”、“三大工程”等基础设施项目；从新型城镇化和城乡融合发展角度，要支持乡村振兴建设；从科技强国角度，要不断加大科技投入，提高科技创新能力；从产业发展角度，要推动传统产业转型升级，培育发展新兴产业和未来产业，努力践行制造强国战略。

（二）从地方经济的发展需要出发

城投公司自诞生以来，致力于为城市提供基础设施建设和运营服务，对地方经济增长和城市建设发展起到了重要的支撑作用。多年来，城投公司的发展壮大离不开地方政府的支持。换句话说，城投公司与地方政府是休戚与共的城市发展命运共同体。在这种紧密关系的影响下，城投公司改革转型需要因地制宜，同样地，发展新质生产力也需要立足地方实际。具体包括审视当地拥有哪些优势资源？产业基础、产业结构和产业发展状况如何？未来的产业定位、发展方向如何？如何持续发挥城投公司的关键作用等？这些因素都是城投公司发展新质生产力，构建产业体系需要考虑的重点。为此，城投公司发展新质生产力切忌脱离地方实际和需要。

（三）从城投公司的功能定位出发

过去三十年，城投公司在我国城镇化发展进程中，扮演的角色是“代政府融资、代政府投资”的政府投融资平台。当前，在中央严控地方政府债务背景下，城投公司不再是地方政府的投融资平台，需要其转变为具有市场化经营机制、进行市场化运作的地方国资平台。在此定位下，其主要功能由单纯的政府投融资向兼具投融资、城市资产运营、公用事业服务、城市产业服务等职能调整。其核心职责是推动国有资产保值增值。为此，城投公司发展新质生产力需要立足国有资本运作主体的角色定位及职责出发，思考如何通过推动传统产业迭代升级、布局新兴产业和未来产业，并通过引入技术和高层次产业运营人才，推动持有的国有资产实现保值增值。

（四）从城投公司的存在问题出发

经历了近30年的运作及政府支持，城投公司积累了规模庞大的资产体量，在地方国资体系中地位举足轻重，但因其产生背景、功能定位、管理方式等影响，城投公司存在着多方面的问题，表现在债务规模较大、有效资产不足、经济效益不高、激励机制不活、专业人才不够等。城投公司发展新质生产力，需要突破现有的问题制约，同时也要推动问题的解决。尤其是在城投公司市场化、实体化、产业化转型的要求下，优化布局实体产业，提升经营效益，是其发展新质生产力需要重点考虑的内容。此外，通过发展新质生产力，对推动城投公司政企关系厘清、管理体系优化、激励机制完善等也具有重要作用。

城投公司如何发展新质生产力？

（一）理念革新，深刻认识新质生产力的内涵和作用

城投公司诞生于土地、资本、劳动力等传统的生产要素和资源配置环境下，同时受制于行政管理体制和多重政策影响，这决定了其运作方式并非质优，创新能力也有限。而新质生产力对发展方式、科技创新、生产要素配置等多方面都有要求。城投公司要想发展新质生产力，首先要进行理念革新，摒弃传统的发展理念，树立创新驱动、质量优先、绿色发展的新理念。要认识到新质生产力是城投公司自身形成市场核心竞争力的重要推动力。

（二）定位调整，从政府融资平台向国资主体转变

城投公司要想发展新质生产力，需进行角色定位调整，即从融资平台公司向国资主体转变，特别是注重产业发展、科技创新和资本运作的国资主体。这就要求城投公司脱掉融资平台的外衣，尽快形成市场化基因，找到适合的发展方向，这才便于城投公司开展科技创新、产业培育、人才培养等工作。有了国资运作主体这一角色定位，城投公司方可通过市场化、实体化、产业化转型运作，为发展新质生产力蓄力。（推荐阅读：）

（三）业务重塑，推进传统产业升级并布局新赛道

业务重塑是城投公司发展新质生产力的关键一环。历来，城投公司擅长开展项目融资、基础设施建设、城市资产运营、公用事业服务等业务。这些业务大都属于传统领域，城投公司要以数字化、绿色化、智能化为手段对传统业务改造升级，比如搞新基建、绿色建筑、城市物联网等，从而提升传统产业的效率和价值。更重要的是，城投公司要紧密结合中央、地方的产业政策和发展规划，大力发展战略性新兴产业和未来产业，比如聚焦科技属性强、成长性快、市场前景广阔的新能源、绿色经济、数字经济、低空经济等细分赛道。（推荐阅读：）

（四）组织变革，优化适应新质生产力的生产关系

生产关系是指人们在生产活动中形成的关系，恰到好处的生产关系促进生产力的发展，不合时宜的生产关系则会成为阻力。对企业而言，最大的生产关系就是组织运行机制，具体包括组织的职责划分、运行流程、约束机制等。城投公司发展新质生产力，组织变革必不可少，大到公司治理结构、“三重一大”决策机制、组织运行架构，小到岗位职责、操作流程、协作关系等。城投公司一般是集团型企业，母公司统筹运作，子公司实体化、专业化、精细化运作。为此，城投公司的组织变革既需要考虑其集团型企业的运作特征，也需要考虑到如何适应新质生产力的发展。

（五）人才赋能，加大高端人才的储备培养力度

人才是第一资源，是培育和发展新质生产力最活跃、最具决定意义的能动主体。发展新质生产力，归根结底要靠人才，特别是高端人才。城投公司在市场化、实体化转型过程中已然感受到人才的重要性，在发展新质生产力过程中，人才对其而言更加重要，特别是高精尖人才。为此，城投公司要重视人才的价值，加大高端人才的储备培养力度，为发展新质生产力强化人才供给。城投公司还可通过多渠道引进各类高端人才，与高水平科研院所合作培养人才。通过培养与引进相结合，为新质生产力源源不断提供人才动能。

（六）机制优化，营造创新氛围并激发创新活力

新质生产力作为一种先进生产力质态，其发展需要依托于科技创新，而科技创新则需要良好的氛围和蓬勃的活力来保障。很显然，城投公司以往传统的行政式、命令式管理机制容易束缚其创新发展，制约着新质生产力的发展。为此，城投公司需要优化完善运营管理体系，尤其是建立完善市场化激励机制，落实容错免责机制，让愿意创新的人能够放手全身心进行创新活动，有利于激发每个人的潜能，从而推动新质生产力的发展。同时，对于获得成绩的团队或个人，要树立典型、不吝奖励，激发大家的创新意愿，从而促进城投公司新质生产力的打造。

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