实探低空经济特许经营权首拍：中标企业会融资，9.24亿元分期付

“撤下公告不是因为舆情，而是因为5天公示期满了。”平阴县委宣传部工作人员告诉第一财经。

因为低空经济特许经营权招标一事，这座济南市下辖的，常住人口三十余万的小县城陷入争议。当地财政局旗下的一家平台公司以9.24亿元的价格拿下了当地30年的“低空经济特许经营权”。中标公告一经披露，引发轩然大波，公众质疑此举是“土地财政难以为继，地方政府向天要钱”，是“卖天”。

11月28日，中标公告从网站撤下，在一些人看来这更加佐证了当地的“心虚”。

按照招标方平阴县发展和改革局的说法，此次平阴县公开招标的，主要是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。“卖天”二字在当地政府人士眼里是一个无奈的误会。

但还有大量的疑问还需解答：9.24亿元的定价从何而来？这笔钱从哪来，又到哪去？30年能否回本？中标企业为何刚成立即中标？是否形成新的隐性债务？

带着疑问，第一财经记者来到暴风眼中的平阴县。

平阴县两座机场及配套设施沙盘模型

回应质疑

中标公司山东金宇通用航空有限公司（下称“金宇通航”）成立于今年11月5日，为平阴县财政局全资控股。金宇通航成立当日，招标公告发布。

金宇通航的注册地平阴县函山路12号，在此挂牌的还有山东鸿信交通建设集团有限公司（下称“鸿信交通”）和平阴交通物流发展有限公司（下称“平阴交通物流”）。鸿信交通也是平阴县财政局100%控股的公司，平阴交通物流是鸿信交通全资子公司。

据金宇通航负责人向第一财经介绍，新成立的金宇通航由包括鸿信交建在内几家县属国企抽调人员组成，金宇通航在竞标人中出价最高，报价是委托第三方机构评估完成。平阴县方面表示，评估主要基于金宇通航拟开展“航空器研发、生产制造、销售维护、低空文旅、航空研学、低空物流、无人机试验试飞等”业务。

平阴县委宣传部人士透露，参与投标的共计四家企业，另三家也是山东企业，“招投标过程完全符合相关规定，共有评审专家7位，两位甲方代表专家和5位评审专家。”

平阴县发改局人士告诉记者，像很多城市将垃圾处理、停车、供水供暖等业务对社会资本开放，当地对低空经济特许经营权的招标也是类似探索。

平阴县方面告诉第一财经，成立金宇通航这个国资平台，为的是招商引资。

按平阴县方面说法，所谓低空经济特许经营权，实际是当地财政设立一家国资平台，依托当地既有的两座机场，为资本和低空项目进入当地来牵线搭桥，同时也对机场配套设施进行提升。该国资平台的股权用于融资，并作为特许经营方参与到项目之中并获得收益，在30年时间内，9.24亿元的中标金额分期支付，可看作国资平台为地方财政带来的收益。

金宇通航负责人对第一财经介绍：“我们能依托这两个机场开展经营，会有一些收益，包括无人机试飞试验、飞行培训，还有小型飞机销售等都可以是我们的收益。经过测算30年是可以达成的。”

该负责人还介绍，由平阴交通物流公司占股20%的时代低空（山东）通用航空有限公司（下称“时代低空”）拿下了AG50轻型运动飞机的北方七省的销售代理权，一台飞机可卖几百万元，未来金宇通航将参与这部分销售业务，这也是金宇通航的收益来源之一。时代低空另一股东为济南国企济钢集团，占股80%。随着金宇通航参与运维，平阴县财政在该公司股权比例或提升至34%。

对于金宇通航是否考虑股权融资或银行贷款的问题，平阴县政府人士给出了确定的回应，并称成立这个平台去做招商引资的原因就是撬动杠杆（如股权融资）较为方便。对于外界质疑的当地可能是利用金宇通航套取银行贷款充实财政，平阴县方面予以否认。关于股权结构中是否会引入社会资本，金宇通航负责人表示尚待领导研究。

低空经济国资平台的创设虽有政策鼓励，但关于其是否合规的讨论依然存在。

根据国家发改委办公厅发布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，明确特许经营者基本条件：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

因此有人质疑，金宇通航作为国有独资企业，为何可以参与本次项目招标？

平阴县方面回复第一财经表示，平阴县低空经济特许经营权出让项目属于存量盘活项目。“在《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》中，民用运输机场属于应积极创造条件支持民营企业参与的项目。低空经济在培育发展期，金宇通航一直在与无人机物流运输及制造上下游产业链相关企业保持沟通，具备导入产业的优势，取得经营权后，具有更好的运营基础，在未来的产业导入方面会积极扩大与行业龙头，特别是民企的合作”。不过，从金宇通航的成立时间来看，似乎很难做到“一直在与无人机物流运输及制造上下游产业链相关企业保持沟通”。

“先行者”与蓝图

在金宇通航之前，平阴县已有低空产业的先行者。

济南市有四座通用机场，平阴占其二，分别是平阴榆山机场（B类）、平阴孝直机场（B类）。B类机场不对公众开放，一般用于农林喷洒、航拍、培训等。

据当地介绍平阴孝直通用机场为军民合用机场，已吸引包括山东琦泉通用航空有限公司（下称“琦泉通航”）和深圳中航智飞科技有限公司及辽宁辽河通航公司的低空经济企业，开展了航空摄影业务、无人机组装试飞、农林飞防等业务。

其中琦泉通航母公司为济南市琦泉热电有限责任公司（下称“琦泉热电”）。公开资料显示，琦泉热电成立于1989年，前身是平阴热电厂。改制后发展为集热电联产、生物质发电、电力设计、供热服务、通用航空、融资租赁六大产业的综合性民营企业集团，目前已经破产。

随着琦泉热电破产，它的航空梦在平阴已成为过去式。除引进德扬航空大棕熊飞机一架外，琦泉热电关于低空经济的诸多设想似乎并未落地，但诸如培训、服务、低空旅游等业态规划和现如今平阴县不谋而合。

平阴县方面介绍，目前的琦泉航空参与到孝直机场的运营，但只是当地航空产业的很小一部分。被问及琦泉之前的航空产业有多少落地，是否可以承接，当地政府人士表示并不知情。

第一财经记者从当地了解到，琦泉航空已和破产企业切割，正在孝直机场开展业务。今年11月23日，济南广播电视台报道称，自2022年起，琦泉通航就开始与一家隶属于济南平阴县人民政府的国有独资企业合作，共同研究部署济南平阴县低空物流航线；2023年，琦泉通航还与多家物流企业进行了航空物流场景探讨与测试，探索使用无人机取代传统人工投递的“低空+”的场景应用。

今年10月，济南印发《济南市低空经济高质量发展实施方案》，称济南将形成若干特色多元、跨界融合的应用场景，打造全国低空经济发展先行区、集聚区和示范区。其中提到：“发挥国资平台引领作用。推动组建低空经济发展公司，负责低空飞行服务站建设及低空运营、空中管控等。鼓励企业依托自身资源开展低空制造、基础设施建设等。”

根据平阴县宣传部提供的材料，平阴县成功获批济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心，正在积极推动无人机物流、航空文旅、飞行培训等产业发展，努力打造低空经济产业链。在无人机物流试点区域，已初步建成3个物流起降场点、7条航线。

记者来到平阴榆山机场

11月29日下午，第一财经记者来到平阴榆山机场，低空时代公司正在此谋划建设，记者见到了负责人吴秀华。吴秀华曾在空军服役超过20年，退役后选择到济钢集团工作。在济钢集团和平阴县围绕榆山机场的运营建设达成战略合作后，他成为了主体公司时代低空的法定代表人、董事兼总经理。

时代低空目前的一项主要工作是引进AG50飞机并销售。AG50轻型运动飞机是一款低成本复合材料固定翼飞机，由中国航空工业集团有限公司所属航空工业特种飞行器研究所自主研制。吴秀华介绍以后这个飞机在北方七省市销售的话，要从这个中心出去。未来该飞机的组装生产、维修维护在这里落地。

吴秀华表示，时代低空在当地还规划做少儿研学、航空比赛等项目。目前当地土地建设手续正在推进，未来会有跑道延长等工程。平阴县宣传部人士称，因县财政力量有限，榆山机场此前并未被充分利用，所以在去年引入了济钢集团战略合作。

对于未来规划，平阴县表示孝直通用机场正在规划开通平阴至北京、平阴至青岛两条短途低空航线。其中，从济南平阴到青岛航线时长为1.5个小时，到北京航线时长不到2个小时。“十五五”期间，平阴至北京、平阴至青岛两条低空物流航线也计划开通。

平阴县宣传部提供的材料显示，关于未来规划和产业布局：一是编制低空经济发展规划。二是设立县级低空经济产业发展基金，发挥产业基金的杠杆作用，从而撬动更多资金、资源和力量参与发展地方低空经济产业，引导社会资本和专业机构投资低空产业项目。三是谋划建设一批低空经济产业项目，重点聚焦各类低空航空器整机、核心零部件和关键材料制造研发的龙头企业，招引一批低空经济产业领军企业，谋划一批低空经济产业项目，开展低空航空器组装、维修、销售，在平阴搭建低空经济的试飞、试验、物流、观光等各种场景，做好产业链条延伸。