理论研究 | 统筹开发与保护的市级国土空间规划分区研究

导读

首先，采用演绎归纳法系统梳理市级国土空间规划分区的定位，明确规划分区是国土空间用途管制制度和主体功能区战略实施的重要支撑，也是其他专项规划分区实施的基本依据；其次，提出以自然资源禀赋、资源开发潜在价值的比较优势和区域发展需求为核心识别国土空间主导功能，开展以主导功能为依据的空间分区；最后，以山西省朔州市为案例，以国土空间利用现状、“双评价”和省级主体功能区规划为支撑，结合地方自然资源禀赋特点，统筹开发与保护需求，提出了生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区、城镇发展区和矿产能源发展区的规划分区方案，并提出针对性、差异化的管控建议，以期为地方实现高水平保护、高效率开发与高效能治理提供参考。

本文字数：8515字

阅读时间：26分钟

作者

曾源源，浙江大学公共管理学院博士研究生。

岳文泽，通信作者，博士，浙江大学公共管理学院教授。

苏　亮，浙江大学公共管理学院博士研究生，现任职于嘉兴市国土空间规划研究有限公司。

周秋实，浙江大学公共管理学院博士研究生。

引 言

习近平总书记强调：“当今世界正经历百年未有之大变局，国内外形势正在发生深刻复杂变化，来自各方面的风险挑战明显增多，迫切需要我们在加强国家制度建设和治理能力建设上下更大功夫，使我们的制度优势充分发挥出来，更好转化为治理效能。”2019年发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确提出要建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，对所有国土空间分区分类实施用途管制。2020年，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，将规划分区纳入国土空间总体规划编制内容以落实国土空间开发保护格局，强化国土空间形态管控、健全国土空间用途管制制度。因此，科学认识并划定国土空间规划分区，是构建现代化国土空间治理体系、提升国土空间治理能力的必然要求。

分区管制是发达国家的主流空间控制手段，规划分区则是实施空间管制的基本依据，其本质是将国土空间划分为不同区域，并配套相关管制规则，以解决区域发展中的秩序混乱问题。

国际上的分区管制目标从19世纪初的被动式妨害、限制城市无序扩张逐渐发展为现阶段的保护生态环境、促进城市多功能协调发展。相应的，管制依据也从针对特定活动的单一意图区转变为针对各类活动的综合分区，包括欧几里得式分区、绩效标准式分区、激励性分区及形态条例分区等，分区方法主要与空间利用现状及其影响范围、空间形态和社区需求密切相关。

国内的分区管制随着社会经济发展也经历了类似的演变：改革开放后城镇化快速推进，大量优质耕地被转化为城镇用地，耕地数量不断减少，这一时期中央通过划定基本农田保护区来维护粮食安全；21世纪初在土地市场化改革背景下，土地财政和土地招商引资“两轨”并行，城市土地无序扩张和低效利用情况愈发严重，因此政府通过土地规划体系和城乡规划体系划定允许建设区、有条件建设区和禁止建设区等分区，限制区域内的开发建设活动；进入生态文明时期，国家不断强化生物多样性、水土保持、防风固沙等生态系统服务功能建设，区域国土空间开发与保护的冲突愈发激烈；随着国土空间规划体系的建立，自然资源部提出建立以农田保护区、乡村发展区、生态保护区、城镇发展区为主的规划分区体系，并将其作为协调区域开发与保护矛盾的抓手和实施国土空间用途管制制度的核心依据。

为科学行使“两统一”职责、保障国家治理要求软着陆，健全不同尺度的空间分区体系十分关键。不同层次的分区管控侧重点不一致，分区方法也存在差异，因此系统认识土地利用分异规律、土地利用变化规律和土地利用相容规律是合理划分空间的前提。

近年来，在生命共同体理念的指引下，功能论、系统论逐渐成为科学分区的理论支撑。然而，现有资料大多从宏观尺度或单一视角展开分区研究，通过潜力评估、空间聚类等方式将空间划分为不同区域并实施差异化治理，如主体功能区、自然保护区、整治修复潜力区和开发利用潜力区等，但这些分区在实践管理中的作用有限；在中观尺度，分区研究以县级国土空间规划分区为主，分区方法包括侧重于边界管控的规划要素叠置法和侧重于功能引导的空间功能结构识别法等，对自然资源禀赋和开发利用潜力的科学认知不足，针对市级国土空间规划分区的研究也较为少见；在微观尺度，按照地块具体用途的差异性和内部一致性进行划分的思路较少考虑空间功能的系统性与综合性，空间管控的弹性不足。

在“多规合一”改革背景下，协调开发与保护之间的矛盾是市级国土空间规划分区的重点任务，也是支撑自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的核心。与此同时，在“五级三类”的国土空间规划体系下，市级国土空间规划分区如何实现与主体功能区、管制边界、管制地块等不同尺度管制对象的衔接和传导是值得思考的问题。此外，作为空间功能及结构识别的重要依据，本轮国土空间规划中的“双评价”如何与市级国土空间规划分区相结合，仍需进一步明确。基于此，本次研究从国土空间用途管制制度和垂直管控分区体系构建的视角，理清市级国土空间规划分区的定位，并从科学性和可实施性的角度，结合“双评价”构建市级国土空间规划分区框架，为地方实现高水平保护、高效率开发与高效能治理提供理论和实践参考。

01

市级国土空间规划分区的定位与路径

1.1　市级国土空间规划分区的定位

在国土空间规划体系及国土空间用途管制制度建设的背景下，市级国土空间规划分区的定位可以概括为以下3个方面。

一是国土空间用途管制制度实施的基本单元。以指标体系为单一抓手的控制手段难以解决开发建设碎片化、无序化等问题。《若干意见》明确提出对于城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；对于城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。基于此，市级主管部门可基于规划分区，优化开发保护指标配置，并指引下级主管部门将保护指标重点落位于生态保护区和农田保护区，将发展指标重点落实到城镇发展区(城镇开发边界)内，引导区域内不符合主导功能的用地有序退出(如生态保护区内的耕地、工矿用地等)，以实现对国土空间开发规模和形态的双控制。

二是衔接主体功能区和管制地块的重要抓手。仅依靠主体功能区或其他单一尺度分区很难对土地实施精细化管控。随着国土空间规划体系的确立，现阶段已基本形成以“主体功能区—规划分区—管制地块”为主的多尺度国土空间分区体系，以实现对国家战略的逐层分解与落实。其中：主体功能区是省级国土空间规划对下辖区县或乡镇级行政区作出的主要功能定位与发展方向判定，是差异化配置空间资源、落实空间政策、评估制度绩效的重要落脚点；规划分区是市县级国土空间总体规划在主体功能区的基础上，根据区域内山、水、林、田、湖、草及城镇等空间要素的差异性和系统性而细化的功能空间，侧重对生态保护、农田保护、城乡开发等某一大类活动的引导和控制；管制地块主要指在乡镇级国土空间总体规划或详细规划尺度，根据用地主体需求、开发建设控制指标、重点名录及规划分区情况，以及规划设计标准等确定的具体用途地块，是实施规划许可的直接依据，侧重对商业、居住、耕种、造林等特定活动的管控。基于国土空间分区体系，规划分区可以破解主体功能区与管制地块“距离过远”的实践困境。

三是其他专项规划分区实施的前提。为应对国家、省、市、县等各级政府事权不一以及自然资源部门不具备足够的权力和技术能力对各专业部门的用地活动进行细致安排的难题，《若干意见》确立了“五级三类”的国土空间规划体系，并且明确指出国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，详细规划要依据已批准的国土空间总体规划进行编制和修改，相关专项规划要遵循国土空间总体规划。因此，在详细规划中，划定开发强度分区和密度分区等必须建立在该区域是城镇发展区的基础上(尤其是在各市、县的中心城区)。同理，林地、草地、水资源、矿产等方面的专项规划按照差异化管控需求划定的分区也需要叠加在市级国土空间规划分区上才能实施。未来，在政策允许下的“三区三线”优化调整也应重点考虑市级国土空间规划分区情况。

1.2　统筹开发与保护的市级国土空间规划分区核心逻辑

统筹开发与保护是生态文明建设的基本要求，也是自然资源主管部门高效履行“两统一”职责的基础，因此正确认识开发与保护的关系对科学划定规划分区至关重要。一方面，发展是人类社会的永恒主题，只有不断发展才能实现人民生活安康、社会安宁。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，市级国土空间总体规划需要提供充分的空间保障，引导人口、资本、技术等要素适度聚集，推动区域高质量发展。另一方面，在改革开放后相当长的一段时间内，我国社会经济高速发展，对生态环境保护的关注不够，引发了资源浪费、环境污染、生态退化等问题，难以满足新时期人民的美好生活需要，同时在逆全球化趋势下我国更加重视粮食安全，迫切需要以国土空间用途管制制度为关键抓手来维护生态安全、粮食安全，实现可持续发展。

市级国土空间规划分区作为国土空间用途管制制度和主体功能区战略实施的重要支撑，其核心任务是协调市域范围内开发与保护之间的矛盾，即最大程度地保障国家粮食安全、生态安全和各级政府的用地需求，合理约束地方用地活动，为详细规划和专项规划细化空间管控要求奠定基础。国土空间具有差异性，自然地理和人文地理因素决定了国土空间具有一种或多种适宜功能，而理清自然资源生态价值和社会经济价值的相对优势是科学权衡开发与保护优先顺序的可行路径。具体来说，市级国土空间规划分区需要根据区域自然本底和社会经济条件识别国土空间的多种可能利用方向，再进一步结合国家安全战略要求、国土利用现状以及各级政府的用地需求，从多种空间利用价值和方向中作出最优选择。在保护空间识别方面，以水源涵养、防风固沙、生物多样性保护、土地沙化等功能为核心的多要素评价方法以及以保护地为核心的生态源地识别法是确定重要生态保护空间的技术支撑；优质农业空间的识别则更多关注灌溉条件、土壤质地、坡度及集中连片度等要素。在开发空间识别方面，大量研究根据多年来建设用地的扩张速度、扩张方向以及地形等限制因素预测城市的扩张情况，但预测结果多与地方发展需求存在出入，很难用于实践管理。本轮国土空间规划中的“双评价”是对区域自然要素分异和人文要素分异的综合刻画，融合了对土地要素流动的趋势预判(如耕地下山、林地上山)，是确立国土空间开发保护秩序的重要抓手。同时，考虑到国土空间普遍存在功能多宜性、建设用地扩张预测方案难以适应地方需求等实际情况，应通过各部门用地需求进一步校核国土空间最佳利用功能。

02

研究对象

朔州市位于我国山西省北部，南临忻州市，北接大同市，西北与内蒙古交界，平均海拔在1 000.00 m以上，面积为10 625.46 km2，下辖两区、一市、三县(朔城区、平鲁区、怀仁市、山阴县、应县和右玉县)。朔州市位于我国地势的第二阶梯，地处黄土高原，三面环山，西部属吕梁山脉、北部属阴山余脉、东南部属太行山脉，全市地貌从西到东可划分为丘陵、平原和山地3个单元。朔州市地处半干旱气候区，多年平均降水量为424.00 mm，是我国北方农牧交错带核心区，耕地、草地资源丰富，但也面临较高的土地沙化退化风险。此外，朔州市2020年地区生产总值达到1 100.5亿元，资源种类丰富且储量庞大，是全国重要的煤电能源基地。

03

数据来源与研究方法

3.1　数据来源

研究利用了人口、经济等统计数据，以及土地利用等矢量数据。其中：朔州市地形地貌数据来源于地理空间数据云；2020年土地利用现状数据、市县级行政区划数据等来源于朔州市规划和自然资源局；“双评价”等规划数据来源于朔州市国土空间总体规划编制组；社会经济统计数据来源于第七次全国人口普查公报、历年《山西统计年鉴》，以及朔州市国民经济和社会发展统计公报；其他数据资料来源于山西省人民政府网站、山西省自然资源厅网站及朔州市人民政府网站。

3.2　研究方法

综合自然要素和社会经济要素的“双评价”是识别资源开发保护比较优势的重要抓手。各级部门的开发保护需求及国土空间开发利用现状等因素可协助管理主体确定国土空间开发利用方向。因此，研究首先以“重要性+适宜性+适应性”的思路开展主导功能识别。其中：重要性即生态保护重要性，其可作为评判区域“是保护优先还是开发优先”的基本依据；适宜性即开展农业生产、城镇开发等活动的适宜程度，是在明确开发优先的前提下研判土地最佳利用方向的参考。此外，国土空间普遍存在功能多宜性(尤其是区位较好的平原地区)，研究引入能够反映现实已发生且与人类长期交互的国土空间自组织状态的适应性，作为判定空间功能的辅助依据。其次，考虑到市级国土空间规划分区具有较强的实施性，研究通过能够反映各部门用地需求的“三区三线”、高标准农田建设区等规划空间进一步校核区域主导功能。最后，整合优化行政区划以及数据入库等要求，形成最终分区(图1)。

图1　统筹开发与保护的市级国土空间规划分区逻辑

4

技术路线

4.1　确定市级国土空间规划分区类型

考虑到朔州市地处内陆，是国家重要的矿产能源保障区，研究在《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》的指引下，将朔州市国土空间划分为生态保护区、生态控制区、农田保护区、乡村发展区、城镇发展区及矿产能源发展区6类。其中：生态保护区承担着区域重要的生态服务功能，以集中连片的现状自然区域为主，说明现状已基本达到预期利用状态，未来也应维持区域自然利用的状态，严格限制人类活动；生态控制区包括具有较高的生态价值但目前尚未达到预期利用状态、未来需通过自然或人工修复等途径强化生态建设的空间，以及其他集中连片的自然空间，仅允许有限的人为活动；农田保护区承担着保障国家粮食安全的职能，以集中连片的现状优质耕地及设施用地为主，未来应严格限制建设占用，积极响应国家或区域的农业生产安排，推进高标准农田建设；乡村发展区主要支撑乡村社会经济持续发展，包括城郊融合、集聚提升和特色保护类村庄，以及农田保护区之外的零散耕地、生态保护区及生态控制区之外的零散林地和草地等，具有较高的兼容性，未来应积极响应国家乡村振兴号召，结合文化、农业、生态资源优势全面推进产业、人才、文化、生态、组织振兴，激发乡村活力；城镇发展区即保障未来一定时期内城镇居民生产生活需求的空间，主要包括现状城镇用地以及未来城市发展可能占用的其他土地，该区域应强化城市安全韧性建设，不断提升居民生活品质和生产效率；矿产能源发展区主要用于保障国家能源安全。

4.2　以自然资源禀赋和潜在开发价值为核心进行主导功能识别

(1)资源环境承载能力和国土空间开发适宜性分析。首先，以自然资源部发布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》为依据，综合考虑区域土地、水文、灾害、动植物分布等自然条件开展生态保护重要性评价，识别生态保护极重要区和重要区。其次，在生态保护极重要区之外的区域结合土壤、人口、交通、区位等社会经济要素开展国土开发适宜性评价(包括适宜、不适宜两个等级)。最后，根据资源环境承载能力确定农业生产和城镇开发适宜区域规模及空间分布。整合评价结果后，研究区的国土空间被划分为生态保护极重要区、生态保护重要区、农业生产适宜区、城镇开发适宜区和城镇/农业多宜区5类。

(2)国土空间适应性分析。适应性评价可以简化为国土空间利用现状评价，是实施空间治理的基础。为衔接规划分区的功能分类体系，研究参考林树高等提出的分类标准，将国土空间用地用海现状按照主导功能划分为城镇空间、农业空间和生态空间。其中：城镇空间指满足城镇居民居住、生产办公、生活服务及休闲游憩等需求的空间，按照具体用途可进一步细化为城镇生活空间和工矿生产空间；农业空间主要包括农村居民点、耕地及服务于农业生产的农业设施建设用地等，按照生产生活用途，进一步将其分为农业生产空间和乡村生活空间；生态空间即生态系统所占据的立体空间，主要为人类提供气候调节、淡水净化、维持生物多样性、养分循环等生态系统服务，是维持社会经济可持续发展的基础，主要包括水域生态空间和绿被生态空间(表1)。

表1　功能空间分类情况

(3)国土空间开发与保护权衡。综合“双评价”结果和国土空间适应性，得到如图2所示的二维权衡矩阵。在生态保护极重要区内，将集中分布的现状生态空间(水域及绿被生态空间)划入生态保护区，将现状农业空间(农业生产及乡村生活空间)和城镇空间(城镇生活空间及工矿生产空间)划入生态控制区，未来经自然或人工修复后可逐步调整为生态保护区。在生态保护重要区内，将生态价值一般且不适宜生产建设的生态保护重要区划入生态控制区。在农业生产适宜区内，将集中分布的现状农业生产空间划为农田保护区，并可作为指引永久基本农田调整优化的依据，将区域内现状生态空间、其他农业空间和零星分布的现状城镇空间划入乡村发展区。在城镇/农业多宜区，将集中分布的现状城镇生活空间及地方政府的意向扩展空间(即新增建设用地指标分布区域)划入城镇发展区，集中分布的农业生产空间划入农田保护区，其余空间按照效用最大化原则划入乡村发展区，或可作为未来优化调整城镇开发边界的主要储备空间。在城镇开发适宜区内，将现状城镇生活空间及地方政府的意向扩展空间划入城镇发展区，其余空间划入生态控制区，并作为区县拓展或调整城镇开发边界的次要储备空间。另外，考虑到朔州市是国家重要的矿产能源基地，研究叠加了规划矿区数据，将位于生态保护极重要区、农田保护区、城镇发展区以外的部分划入矿产能源发展区。

图2　“重要性+适宜性+适应性”判别矩阵

4.3　以各级政府开发保护需求为依据进行规划分区方案校核

市级国土空间规划分区具有较强的实施性，因此研究将规划的生态空间、农业空间、城镇空间及矿产能源空间等作为修正要素，进一步校核规划分区功能。其中：在规划生态空间中，将集中分布的生态保护红线、生态源地(如水源保护地等)以及其他重要的区域性生态廊道(河流等)作为校核生态保护区的依据，并将造林绿化空间、矿山生态修复区、荒漠化防治区、乡村体系(搬迁撤并类)等空间作为校核生态控制区的主要因素；在规划农业空间中，将集中分布的永久基本农田、规划高标准农田建设项目等作为校核农田保护区的基本依据，同时将特色农产品基地及国土开发整治项目等划入乡村发展区；在规划的城镇空间中，主要依据城镇开发边界、城镇体系及各类产业平台校核城镇发展区。此外，对于朔州市特色矿产能源空间，可重点根据矿产资源控制线和开采方式(露天开采或地下开采)进行校核，分类协调矿产开发与生态保护、耕地保护之间的关系。需要说明的是，在识别规划分区主导功能及校核过程中，会产生大量的细碎图斑、不利于管理的狭长图斑以及其他拓扑错误，因此可运用ArcGIS软件中的融合、拆分、消除、拓扑检查等工具进行技术处理，将面积小于3 hm2的图斑就近合并，以满足数据入库及管理需求。

05

朔州市国土空间规划分区划定结果

研究基于“重要性+适宜性+适应性”判别矩阵以及各级政府的国土空间开发与保护需求确定了朔州市国土空间规划分区方案(图3)。

图3　 朔州市“双评价”整合结果(左)及国土空间规划分区结果(右)

(1)生态保护区主要分布在朔州市东南部的恒山山区、东部桑干河沿线、中部的洪涛山区、西部的管涔山等地区，包括集中划定的生态保护红线和位于生态保护极重要区内的集中连片生态空间，这与朔州市的生态安全格局基本吻合，符合生态保护区内涵，未来应严格限制人类活动，强化风沙治理、生物多样性保护等生态功能建设。

(2)生态控制区主要包括未被划入生态保护区的零散生态保护红线、位于生态保护极重要区内的农业空间、城镇空间以及其他不适宜开发建设的空间，主要分布在生态保护区外围及平鲁区东部。该区域应逐步腾退人口流失的村庄，针对废弃矿山、裸露山体等开展必要的生态修复，禁止向该区域排放污染物，尽量减少占用区域内的林地、草地、湿地等生态用地，强化生态控制区作为生态保护区的屏障作用。

(3)农田保护区主要为现状优质耕地及农业设施用地，主要分布在平鲁区西部的高石庄乡、阻虎乡、凤凰城镇及朔州市东部的桑干河谷盆地。该区域地势平缓、耕地集中连片，是维护粮食安全的“主战场”，未来应严格控制建设占用耕地，积极推动高标准农田建设、退化耕地治理、测土配方施肥等工程，逐步腾退区域内部零散的村庄用地，加快丘陵山区农田宜机化改造，不断提升耕地质量，提升农业生产效率。

(4)乡村发展区主要分布在东部地区，以现状农村居民点及一般农用地为主。在空间管控方面，应根据区位、资源禀赋等因素分类引导：靠近城镇发展区的乡村发展区在一定程度上可为城市提供农产品、生态景观等，因此应充分发挥其区位优势，发展城郊农业，强化城乡融合发展；靠近农田保护区的乡村发展区主要为农业从业人员提供必要的生活服务，可种植当地优势经济作物以提升农民收入，应注重农村居民生活品质提升和产业融合发展，推动乡村振兴。

(5)城镇发展区集中分布在朔州市中心城区、平鲁中心城区、怀仁市区，山阴县、应县和右玉县城区，以及神头镇、南河种镇等重点乡镇。该区域应坚持用地节约集约利用，科学谋划用地布局，强化城市安全韧性建设，不断提升居民生活品质，强化区域服务功能。

(6)矿产能源发展区主要为现状矿区和重要的规划矿区，集中分布在平鲁区东部、山阴县西北部及怀仁市西北部等矿产资源相对富集的区域。该区域既是国家能源保障基地之一，也是朔州市传统煤电产业的重要支撑。在空间管控方面，允许矿产资源的勘探、开采、初加工以及相关的配套设施建设，但需做好防护措施，不得污染或干扰周边农田保护区、生态保护区等，禁止大规模的城镇建设，开采结束后需及时开展矿山修复整治工作，保护生态环境。

06

结 语

面向机构改革后国家赋予自然资源部的“两统一”职责，研究基于国土空间规划体系和用途管制制度明确了市级国土空间规划分区的定位，从统筹开发与保护的视角提出了规划分区框架，并以山西省朔州市为案例进行了验证。研究回答了区域内“国土空间开发优先还是保护优先”以及“发展什么”的问题，从空间形态上引导土地要素有序流动，解决了主体功能区与管制地块“距离过远”的问题，能够满足区域国土空间差异化和精细化治理需求。同时，基于主导功能的规划分区技术为区域国土空间用途管控保留了部分弹性，可在一定程度上应对发展不确定和用地冲突等难题，符合市级国土空间规划分区的定位，可在市级国土空间总体规划中推广应用。

本文来源：规划师杂志

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