一个月发行1.93万亿置换债，地方化债“燃眉之急”得解

在地方财政收支矛盾较大，化解地方政府债务风险压力更大的背景下，2万亿元置换隐性债务额度解了地方“燃眉之急”。

第一财经根据中国债券信息网数据统计发现，自11月9日财政部将6万亿元新增地方政府债务限额下达至各省份后，截至12月11日，地方将完成发行合计约1.93万亿元地方政府再融资专项债券，用于置换存量隐性债务。

由于上述6万亿元化债额度分别安排2024年、2025年和2026年各发行2万亿元，因此地方今年实际能发行2万亿元化债额度，换言之，仅用约1个月时间地方就已完成约97%额度发行，年底完成全部化债额度发行毫无悬念。

多位地方财政人士告诉第一财经，今年2万亿元置换隐性债务快速落地，明显缓解了地方财政资金压力，助推地方政府投融资平台剥离政府融资职能实现转型。

粤开证券首席经济学家罗志恒建议，明年要高度关注化债之后的地方财政形势，尤其是关注未纳入隐性债务但地方政府仍可能承担兜底责任的支出负担。应充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制与深化财税体制改革。

2万亿化债落地影响初显

受近些年经济下行、房地产市场低迷等影响，地方财政收入增速放缓，尤其是卖地收入连续三年明显下滑，这使得地方想要在2028年前完成存量隐性债务化解任务变得更加艰难。

按照财政部数据，截至2023年底，地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。而按照此前中央部署，地方政府需要在2024年至2028年的5年时间里化解上述14.3万亿元存量隐性债务。

为此，近期中央出台化债组合拳，总计推出12万亿元化债新政，使得地方2028年之前需要实际偿还的14.3万亿元隐性债务降至2.3万亿元，地方化债压力大幅减轻。化债组合拳中，就包括上述新增6万亿元地方政府再融资专项债额度，用于置换存量隐性债务。

11月8日，全国人大常委会批准上述6万亿元化债议案后，财政部11月9日将6万亿元债务限额下达各省份（含计划单列市），而各省也需要将这一额度逐步分配至各市县。11月12日，河南率先发文将发行约318亿元再融资专项债券用于置换存量隐性债务，这正式拉开了6万亿元化债额度发行序幕。此后其他地方相继披露化债额度的发行计划。

根据中国债券信息网上各省份披露的信息，截至12月11日，26个省份将发行合计约1.93万亿元再融资专项债券，用于置换存量隐性债务。这意味着地方从收到化债额度到基本完成今年2万亿元化债额度发行任务，仅用了约1个月时间。

“地方只用1个月时间就基本完成了约2万亿元化债额度发行任务，说明化债新政落地快，也说明地方化债压力较大，迫切需要这笔资金支持。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

截至12月4日，目前全国31个省份中，除了广东、北京、上海、西藏、宁夏五地尚未公开此次2万亿元化债额度外，其他25个省份均披露了具体额度。其中，江苏以2511亿元置换隐性债务的额度遥遥领先，湖南、山东（含青岛）、河南、贵州额度均超1000亿元，湖北、安徽接近千亿。云南、浙江（含宁波）、四川等十地目前披露化债额度超过500亿元，黑龙江等八地化债额度低于500亿元，其中青海以73亿元垫底。

当然，由于一些省份是多批次逐步披露化债额度，因此后续数据可能有变化。另外还有一些地方尚未披露此次化债额度，后续仍待观察。不过，由于此前财政部明确表示，已经推动债务风险较低的北京、上海、广东实现存量隐性债务清零，因此北上广三地预计此次不会获得置换存量隐性债务额度。

温来成表示，此次6万亿元化债额度分配是根据各地存量隐性债务规模按照统一比例分配，因此地方存量隐性债务余额越大，相应获得的额度就越多。像江苏等地存量债务规模大，相应置换隐性债务规模就大。

从此次披露的约1.93万亿元置换隐性债务的再融资专项债券期限来看，平均期限明显拉长，地方披露的发债期限绝大多数在10年及以上（15年、20年及30年）。而发债利率普遍低于2.5%。

比如，根据湖北省财政厅数据，12月4日当地成功发行两期合计约687.4亿元再融资专项债券置换存量隐性债务，其中271.74亿元再融资专项债为15年期，票面利率为2.18%；415.66亿元为20年期，票面利率为2.28%。

一位基层财政局长告诉第一财经，当地隐性债务规模有十多亿元，目前获得三年再融资专项债近10亿元，除去棚户区改造债务，当地基本在3年时间内可以消化隐性债务。这对缓解当地政府融资平台公司资金压力，对城投公司剥离政府融资职能、退出政府融资平台名单有积极作用。

一位东部财政人士告诉第一财经，地方发行再融资专项债置换隐性债务可以缓解地方财政资金压力，延长债务偿还期限，降低债务利息，缓冲资金紧张局面。

财政部数据显示，今年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.25万亿元，同比增长0.9%。地方政府性基金预算本级收入3.19万亿元，同比下降21%。

多位财税专家告诉第一财经，此次采取地方政府债券来置换存量隐性债务，一大目的就是延长偿债期限，缓解地方短期流动性压力，优化债务结构，并降低此前隐性债务利息负担，按此前财政部预估5年能节约利息6000亿元，地方隐性债务置换实现“用时间换空间”，通过地方不断发展来逐步化解债务风险。

化债须标本兼治

其实，今年化债并非局限于上述2万亿元。在此之前，财政部今年已经安排了1.2万亿元额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等，而这部分额度目前也基本完成发行，因此今年实际化债总额度超过3万亿元。

按照此前财政部公开信息，2025年地方化债额度将达到2.8万亿元，其中包括发行2万亿元再融资专项债券，以及0.8万亿元新增专项债券用于置换存量隐性债务。

另外，财政部已经明确2万亿元棚户区改造隐性债务，可按原先合同在2029年及以后到期偿还，这一新政落地也缓解了地方偿债压力。

总体来看，12万亿元化债“组合拳”，主要目的还是通过债务置换来展期降息，通过发展来逐步实现化解地方债务风险。

罗志恒认为，此次化债思路体现了从“化债中发展”真正转向“发展中化债”，缓解了地方政府的现金流紧张，但部分未纳入隐性债务而地方政府仍可能承担兜底责任的支出负担，包括城投平台债务、拖欠账款等，要继续引起重视。

中国宏观经济论坛（CMF）近日发表的《中国宏观经济分析与预测报告（2024-2025）》（下称《报告》）称，地方债务问题是个宏观问题，其解决依赖宏观环境及债务形成机制的转变；化债也不是简单的消灭债务，而是建立与经济发展水平、政府财力相适宜的举债规模与结构。从下阶段思路看，规模发力固然重要，结构和效率更加重要，应当用足用好本轮“及时雨”腾挪出的发展空间和时间，坚持在发展中化债。

《报告》认为，中长期看，当前面临的不仅是周期性问题，还与我国经济发展方式转变、结构转型密切相关，不仅需要化债“及时雨”，还应有化债“长效药”，尤其是从2014年以来四轮化债的经验教训来看，很多方面的理顺和解决，都需坚定不移地推进结构性改革。

《报告》建议，目前改革的核心在于激励体系重构，在有纪律约束的底线下激发地方活力，带动行为模式改变，应进一步理顺央地关系，适当加强中央事权，有层次地上移教育、社保、医疗等具有全局性、外溢性领域的事权，既减轻地方支出压力，又能以更低成本补足短板领域的公共服务供给，减少微观主体的后顾之忧。

同时，《报告》认为还应加强地方税建设，增厚地方自主财力，充分调动地方积极性，为经济增长和高质量发展提供必要支撑。此外，应当进一步处理好政府与市场的关系，合理放权市场，让市场机制在经济建设、风险定价、资源配置中发挥应有作用，做好有为政府和有效市场的平衡，推动地方政府职能重构，由生产型政府逐步向服务型政府转变。

罗志恒认为，当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。

“从长期来看，要提高中央财政支出比重，切实落实‘适度提高中央事权和支出责任’的部署才是治本之策，否则‘地方支出责任多—地方财政困难—中央加大转移支付—财政资金使用效率低和逆向激励’的循环难以打破。”罗志恒说。