黄承伟：城乡融合发展视野下推进乡村全面振兴的改革路径

城乡融合发展视野下推进乡村全面振兴的改革路径

黄承伟

摘要：以党的二十届三中全会精神为指引，可以从政治、历史、理论、实践和国际五个维度对中国式现代化下城乡融合发展进行系统阐释。城乡融合发展视野下推进乡村全面振兴的六条改革路径是：健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化农村土地制度改革激发新动能、建立健全常态化帮扶机制凝聚新合力和拓展党建引领全面振兴新优势。这对从学理上领会中央关于完善城乡融合发展体制机制的战略部署和实践要求，更有力有效推进改革落实具有重要意义。

关键词：中国式现代化；城乡融合发展；乡村全面振兴

作者简介

黄承伟，农业农村部中国乡村振兴发展中心主任、研究员，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署，深刻指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，并从健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等方面作出部署，[1]为进一步全面深化改革，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴指明了改革方向，确定了改革路径。

一

中国式现代化进程中城乡融合发展的理论阐释

新时代，党和国家事业取得的历史性成就、发生的历史性变革，正是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作的必然结果。贯彻落实《决定》，必须深刻领会其中蕴含的理论意涵，这是准确把握进一步全面深化农村改革科学理论的基础。

习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断是进一步全面深化改革指导思想的最重要内容。这些新思想、新观点、新论断的丰富内涵集中体现在以下十个方面：“坚持党中央集中统一领导，是全面深化改革的根本保证”；“坚定不移走中国特色社会主义道路，确保改革开放沿着正确方向前进”；“勇于开拓创新，为中国式现代化建设提供不竭动力”；“牢固树立以人民为中心的价值取向，尊重人民主体地位和首创精神”；“突出问题导向，着力破除深层次体制机制障碍”；“进一步解放思想，不断推进理论创新、实践创新、制度创新”；“沿着法治轨道推进改革，把制度优势转化为治理效能”；“自觉运用科学方法论，增强改革的系统性、整体性、协同性”；“以开放促改革促发展，统筹推进深层次改革和高水平开放”；“以党的自我革命引领伟大社会革命，用钉钉子精神抓好改革落实”。[2]习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断，是新征程上指导进一步全面深化改革的科学理论。

习近平总书记的相关重要论述为城乡融合发展提供了根本遵循。在习近平总书记关于加快推进城乡融合发展的新观点、新思想、新论断指引下，新型城乡融合发展机制初步形成，形成了思想深邃、逻辑严密、内涵丰富的城乡融合发展重要论述，为进一步深化改革、加快推进中国式现代化进程中的城乡融合发展提供了根本遵循，指明了正确发展方向。准确把握加快推进城乡融合发展的改革方向和重点，必须深刻领会这些重要论述的深刻内涵和理论政策意蕴。从《决定》的部署和新时代以来促进城乡一体化发展的实践看，奠定加快城乡融合发展的基础，首先要着力促进城乡空间融合发展；加快城乡融合发展的关键，在于促进城乡要素合理配置；实现城乡基本公共服务普惠共享，是加快城乡融合发展的途径；推进城乡基础设施一体化发展，目的在于不断加强城乡融合发展的支撑；深入推进农村人居环境综合整治，成为凝聚加快城乡融合发展合力的标识；城乡融合发展的本质，就是促进乡村经济多元化发展与农民收入持续增长。深刻领会这些理论内涵，有利于理解城乡融合发展在推进中国式现代化建设中的重要地位，明确进一步全面深化农村改革的路径与方向，从而以深化改革推动城乡融合高质量发展，加快形成城乡共同繁荣的发展格局。

中国式现代化理论指明了城乡融合发展的前进方向。党的二十大报告将中国独特的现代化实践总结为“中国式现代化”，提炼出五个重要特征，并将其提升至“人类文明新形态”的历史高度。[3]中国式现代化是人口规模巨大的现代化，“我国14亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点”。[4]“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，与快速推进的工业化、城镇化相比，农业农村发展步伐还跟不上，城乡要素交换还不平等，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。”[5]“城镇和乡村是互促互进、共生共存的。能否处理好城乡关系，关乎社会主义现代化建设全局。”[6]由此，城乡融合发展的根本目标是解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以加快农业农村现代化更扎实推进我国社会主义从初级阶段向更高阶段迈进，决定了城乡融合发展视野下的乡村全面振兴，必然要求以坚持推进中国式现代化为目标，坚持高质量发展，持续全面深化改革，激发社会活力动力，不断融入构建新发展格局，深入推进新型城镇化。

城乡融合发展是中国式现代化的必由之路。中国式现代化的目标是实现全体人民共同富裕，其基本路径之一是推动城乡深度融合发展。[7]城乡融合发展是统筹推进新型城镇化和乡村振兴两大国家战略的重要途径，是实现中国式现代化建设目标的重大现实需求。[8]“城乡融合发展的核心要义，就是要打通城乡之间阻碍要素流动的体制机制障碍，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”[9]城乡融合发展面向人口规模巨大的现实国情，助力推动全体人民共同富裕，助力物质文明和精神文明相协调，助力实现人与自然和谐共生，“旨在通过推动城乡要素双向流动、产业协同发展、公共资源合理配置，促进城乡发展差距和居民生活水平差距持续缩小”。[10]从本质上看，完善城乡融合发展体制机制是补上农业农村短板、建设农业强国的现实选择，是拓展现代化发展空间、推动高质量发展的迫切需要，是满足人民对美好生活的向往、促进共同富裕的内在要求。[11]

二

进一步全面深化改革、推进乡村全面振兴和实现城乡融合发展的内在逻辑

党的十九大提出乡村振兴战略，党的二十大对全面推进乡村振兴作出重大部署，2018年以来连续七个中央一号文件围绕乡村振兴进行政策安排，农业农村现代化进程加快，城乡一体化发展取得重大进展。《决定》以完善城乡融合发展体制机制作为进一步全面深化改革的重大任务，是对新征程上推进乡村全面振兴的重大战略部署。贯彻落实这一部署，必须理解和把握进一步全面深化改革、推进乡村全面振兴和实现城乡融合发展蕴含的多重内在逻辑。

从政治维度看，进一步全面深化改革、推进乡村全面振兴与实现城乡融合发展，在领导力量、发展主题、受益主体方面具有内在一致性。“办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。”[12]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，全面打赢了脱贫攻坚战，并启动实施乡村振兴战略，城乡融合发展取得重大历史性成就，其根本原因在于坚持党中央对“三农”工作集中统一领导。《决定》强调，“党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证”，“坚持党中央对进一步全面深化改革的集中统一领导”。[13]进一步全面深化改革的主题是推进中国式现代化，推进乡村全面振兴和实现城乡融合发展，根本目的就是加快农业农村现代化以更好推进中国式现代化。进一步全面深化改革以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，而推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展，也是为了缩小城乡发展差距，促进城乡居民更加公平地分享改革发展成果。

从历史维度看，进一步全面深化改革、推进乡村全面振兴与实现城乡融合发展是传承守正创新精神的统一。中华优秀传统文化蕴含着推陈出新、守正创新的历史基因，与时俱进的改革推动着中国社会的变革与发展。中华民族发展实践证明，新时代新征程上，应对新的外部环境、新的风险挑战，就必须发扬中华民族守正创新的精神，在传承以农为本思想的基础上，结合乡村社会的发展变迁，以进一步全面深化改革，推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展。再从中国共产党的发展史上看，持续改革是中国共产党推动中国特色社会主义事业向前发展的重要法宝。从党的十一届三中全会提出的“改革开放”，到党的十八届三中全会提出的“全面深化改革”，再到党的二十届三中全会提出的“进一步全面深化改革”，改革贯穿中国共产党四十多年治国理政的全过程，农村改革是其中的必然之义。在中国式现代化背景下，推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展，是进一步全面深化改革的重要目标。最后，从中国“三农”发展史上看，“三农”问题始终是中国革命、建设、改革的关键问题，从新中国成立初期的土地改革、到党的十一届三中全会后的家庭联产承包责任制、再到党的十八大后推进农村综合改革，“改革”始终是推动农业农村加快发展、确保农民脱贫致富的重要举措。新时代新征程上乡村全面振兴、城乡融合发展，也必然需要从进一步全面深化改革中获得新动能新合力。

从理论维度看，进一步全面深化改革是推进乡村全面振兴和实现城乡融合发展的动力来源。一是进一步全面深化改革为推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展提供制度性供给保障。《决定》提出构建高水平社会主义市场经济体制、健全推动经济高质量发展体制机制、完善城乡融合发展体制机制、健全保障和改善民生制度体系等体制机制、政策体系，[14]目标指向就是为推进乡村振兴、实现城乡融合发展提供制度政策优化与供给。二是进一步全面深化改革为推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展增添新动力。深化农村土地制度改革，将调动农村土地要素的生产活力；深化要素配置改革，将促进城乡要素加快流动，促进城乡发展融合；深化农村经营体制改革，是农业转型升级、加快农业现代化的动力源泉。三是进一步全面深化改革为推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展，着力破除推进城乡融合发展中存在的障碍、制约，将有利于城乡发展差距过大、农村发展不充分等问题的解决。

从实践维度看，进一步全面深化改革、推进乡村全面振兴与实现城乡融合发展体现了现实发展逻辑的一致性。一方面，推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展，迫切需要通过进一步全面深化改革，破除城乡融合发展的体制机制障碍，从而为乡村全面振兴、城乡融合发展添活力、增动力。同时，进一步全面深化改革，可以有力有效解决好当前乡村振兴与城乡融合发展中存在的乡村人口持续外流与乡村振兴人才不足、乡村发展资金需求不足与乡村资金外流、生产要素向城镇集聚与振兴乡村发展要素不足等矛盾，从而推进乡村全面振兴、促进城乡融合发展。另一方面，推进乡村全面振兴与实现城乡融合发展是城乡居民，尤其是广大农民的迫切需要。更好地满足城乡居民对城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施一体化、城乡产业融合发展、城乡居民收入差距逐步缩小等方面的需求，必然要求进一步全面深化改革，解决体制机制上存在的卡点堵点。

从国际维度看，进一步全面深化改革、推进乡村全面振兴与实现城乡融合发展是我国应对变局、积极作为、履行责任的必然要求。首先，应对全球经济复苏乏力、地域政治摩擦不断、国际竞争日趋激烈的百年未有之大变局，必然要求通过进一步全面深化改革，有效提升国家应对外部风险的能力；通过持续推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展，不断夯实国家发展根基。其次，全球新一轮科技革命、产业革命、信息技术革命的快速发展，在给我国带来了巨大发展机遇的同时，也带来了不可预测的风险挑战。有效应对这些风险挑战，唯有进一步全面深化改革，稳步推进乡村全面振兴，在城乡融合发展中加快农业农村现代化，持续夯实发展基础。再次，这是为全球治理体系变革贡献中国智慧和中国方案的必然要求。参与全球治理、推动全球治理体系变革，共建人类命运共同体，落实好全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，应对当前全球发展面临的贸易保护主义、单边主义等多重因素，以进一步全面深化改革，加快乡村全面振兴与城乡融合发展进程，推进中国式现代化的生动实践，正是为全球发展贡献中国智慧和中国方案的有效载体和有力抓手。

三

城乡融合发展视野下推进乡村全面振兴的改革路径

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，目标是促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。完善城乡融合发展体制机制，是一项关系全局、关乎长远的重大任务，将贯穿推进中国式现代化的全过程。要完整、准确、全面领会《决定》的部署要求，要“坚持以人民为中心的发展思想，着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题”；“坚持农业农村优先发展，强化以工补农、以城带乡、协调发展”；“坚持把县域作为重要切入点，率先在县域内破除城乡二元体制机制”；“坚持稳中求进、守正创新、先立后破、系统集成，把握好工作的时度效”。[15]在此基础上，要紧扣中国式现代化主题，围绕完善城乡融合发展体制机制各项任务的落地落实，有力有效推进全面深化改革。

（一）健全推进新型城镇化体制机制

《决定》把“健全推进新型城镇化体制机制”作为城乡融合发展的重要内容和重要举措。明确要求“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。[16]

把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。主要采取两方面措施：一是完善城镇基本公共服务提供机制。深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，实行居住地登记户口制度。建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。二是依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

适应人口、产业结构变化趋势优化城镇空间布局和形态。一要统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，推动超大特大城市转变发展方式；充分发挥资源和产业优势，承接符合自身功能定位、发展方向的超大特大城市产业转移和功能疏解，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，提升大中城市功能品质。二要依托资源禀赋和区位条件，推动要素条件良好、产业基础扎实、发展潜力较大的小城市加快发展，培育发展特色优势产业，持续优化公共服务供给，增强要素集聚能力、产业承接能力和人口吸引力。三要顺应县城人口流动趋势，推进以县城为重要载体的城镇化建设；坚持规模适度、突出特色、强化功能，分类引导小城镇发展。

推进宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文的新型城市建设。第一，增加普惠便捷的公共服务供给，健全市政公用设施，完善城市住房体系，有序推进城市更新改造，增强防灾减灾能力，构建公共卫生防控救治体系，推进智慧化改造等。第二，树立全周期管理理念，优化城市空间格局和建筑风貌，提高建设用地利用效率，提高街道社区治理服务水平，健全社会矛盾综合治理机制，优化行政资源配置和区划设置，提高城市治理科学化精细化智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。

加快促进县域城乡融合发展。县域作为城乡融合的结合面，连接着“城”和“乡”，是城乡要素交换、聚合的基本场景，也是健全城乡融合发展体制机制和政策体系的重点。必须以进一步全面深化改革思维和行动，走出一条中国特色的县域内城乡融合发展之路。一是以守住国家粮食安全、不发生规模性返贫为底线，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制。健全种粮农民收益保障机制，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。二是融入发展全局，壮大县域经济。多个渠道的促进要素进入乡村，与县域禀赋和优势结合，实现县域经济发展与促进乡村振兴的良性互动，将成为推动县域内乡村全面振兴、城乡融合发展的有效抓手。三是统筹规划布局，补齐乡村经济社会基础设施、公共服务的短板，实现城乡贯通。四是深化县域改革，盘活城乡资源。深化“人”的方面的改革，充分激发人的积极性；深化“地”的方面的改革，挖掘潜力、提升活力、增强能力；深化“钱”的方面的改革，用好财政、金融手段，引导金融资本和社会力量参与；深化“事”的方面的改革，创造服务县域发展的条件和环境。五是坚持人民至上，提升治理能力。持续提升各级干部服务发展、引领发展的能力，坚持人民至上，坚持一切工作的出发点是人民的需要，坚持人民是发展的目的、人民是发展的主体。

（二）巩固和完善农村基本经营制度

巩固和完善农村基本经营制度在推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化进程中具有基础性、支撑性作用。城乡融合发展的关键在于如何有效地整合城乡资源，促进城乡之间的协调发展，提高农村地区的经济发展水平和生活水平，缩小城乡差距。农村基本经营制度对我国农业农村农民的影响是根本性的。第一，农村基本经营制度的巩固和完善是促进农业现代化的基础。完善的农村基本经营制度可以促进土地流转和适度规模经营，为农业现代化提供必要的土地资源整合和经营模式创新的条件。农村基本经营制度赋予农民对土地的承包经营权，保障了农民的基本生产资料，巩固和完善这一制度能够确保农民的合法权益不受侵害，为农民提供稳定的生活和生产基础。第二，农村基本经营制度的完善有助于提升农村市场的活力。通过重塑乡村经济市场主体，调整“统”与“分”的关系，可以实现经济关系的市场化、经营行为的自主化和经济运行的法治化，从而增强农村市场的竞争力。这有助于吸引更多工商资本进入农村，促进城乡之间的资源流动和优化配置。第三，农村基本经营制度的完善有助于保障农民群众的根本利益，实现共同富裕。农村基本经营制度能够保障农民在农业生产中的主体地位，增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，是实现城乡共同富裕的重要制度保障。如实施土地流转政策，可以促进农业规模化、集约化经营，提高农业生产效率，增加农民收入。

与时俱进地深化农村产权制度改革，持续推动农村基本经营制度进一步巩固与完善。一是继续坚持与发展农村土地集体所有制。坚持农村土地集体所有，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点。始终守牢土地制度改革稳定的底线，要稳定现有的承包关系、承包格局、耕地经营用途，夯实粮食安全根基。二是加快构建优势互补、链接高效的新型农业经营体系。“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。”[17]推进小农户与现代农业有机衔接，开展多种形式社会化服务，满足不同主体、不同品种的服务需求，提高针对性和精准性。三是建立健全符合市场经济要求的集体经济运行机制。赋予新型农村集体经济组织的市场主体地位，保障集体经济的持续、稳定、健康发展。健全农村集体经济组织内部结构，明晰农村集体资产产权归属，规范集体经济的股权分配，建立健全农村产权流转交易市场，充分挖掘和整合利用集体资源资产，并吸纳市场、资本等要素，提高集体经济发展内生动力。

（三）完善强农惠农富农支持制度

《决定》从投入保障、产业发展、农业补贴政策优化、农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制制度建设、乡村全面振兴长效机制健全等方面进行了全面深化改革部署。其中，与低收入人口、欠发达地区有关的机制制度是高质量完成改革任务的关键。

完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制。改革重点是如何完善和优化已有的机制并使之常态化运用。目前，我国已基本形成“早发现、早干预、早帮扶”的防返贫监测帮扶机制。存在的问题主要是：机制建设方面，监测制度不够完善、监测主体不够主动、监测技术体系不够健全、风险信息管理和监测工作考核监督不够完善等；防返贫致贫机制的全面性、精准性都有待进一步加强，运行成本的合理性也需评估。在防返贫致贫机制与乡村振兴的衔接方面，特惠与普惠还没有实现衔接，相当部分的农村人口在防返贫框架体系之外；目前普遍采取行政力量“下沉”和政策资源项目化配置的方式开展防返贫工作，强调政府主导，市场化助推机制相对薄弱，[18]农户主体作用的发挥不够，一定程度上增加了防返贫工作的难度和成本。

《决定》把“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制”作为一项重要改革任务，旨在以城乡融合发展为导向，构建一套面向全部农村低收入人口、长期稳定、可持续长效的防止返贫致贫机制。重点从四个方面着力：一是覆盖更广泛的农村人口和更多元的发展需求，更充分地体现融入机会均等、公平参与、公共服务、自我认同；二是优化防返贫监测的技术体系，切实提升帮扶的精准性，降低基层治理负担；三是强化以能力为导向的帮扶体系，更有效地帮助农村低收入人口进一步融入城乡经济循环和乡村产业振兴，降低农户返贫致贫风险；四是完善多元主体协同帮扶机制，合理运用市场优化资源配置的作用，充分发挥公益团体、志愿组织、慈善机构等多元社会团体在返贫监测和治理中的优势，降低防返贫工作的成本，形成农村低收入人口返贫致贫风险防控的协同效应。

加强农村低收入人口与欠发达地区分层分类帮扶制度建设，其目的在于激发农村低收入人口内生发展动力，缩小城乡差距，促进城乡融合发展，推动全体人民共同富裕的现代化建设。这也是巩固拓展脱贫攻坚成果、常态化帮扶低收入人口和欠发达地区的根本途径，该制度标志着我国社会帮扶制度进入常态化发展新阶段。当前，农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度的主要问题有：一是政府信息共享与帮扶标准判断能力不足。主要是政府相关职能部门信息共享不畅，农村低收入人口分层分类帮扶存在条块分割现象，不同职能部门主管的各类帮扶项目由于信息共享不足而制约了帮扶效度。同时，由于信息化建设滞后、基层人力不足、手段和措施不力等原因，帮扶的精准性受到影响。二是社会组织参与社会救助的优势未能充分发挥。社会组织帮扶参与度有待提升，社会组织与政府部门、企业的合作亟需加强。三是乡村数字赋能与群众需求识别匹配度不够。数字技术普及不均衡，数字技术应用场景有限。四是群众脱困能力与社会参与程度不足。不少农村地区分层分类社会帮扶措施落实不力，困难群众主动接受服务提升脱困能力的意愿较低。群众对于帮扶政策、项目了解不足、部分帮扶政策宣传不到位，以及地理位置偏远、交通不便等原因，都影响了群众的有效参与。建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，就是坚持问题导向，通过建立健全四大机制，有力有效解决好上述问题。首先，建立跨部门高效协同机制，加强部门间组织和领导协调。其次，建立地区间社会帮扶标准与财力资源的统筹协调机制。再次，建立智慧帮扶、完善数据共享与敏捷治理体系的数字化赋能机制。在数据协同上，采取“技术+治理”深度融合的思路，探索接入政府部门数据、市场数据和个人数据，以数据协同为基础，快速感知、灵活响应潜在受助对象的救助需求，精准快速识别帮扶对象，推动社会保障救助工作、开发式帮扶与数字文明时代同步。最后，建立激发内生动力、强化自我发展能力和发展主动性的扶志扶智的长效机制。将扶志扶智工作纳入地方经济社会发展规划，建立长效工作机制。

健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制。脱贫攻坚资产的长效管理机制是拓展脱贫攻坚成果，衔接乡村振兴的路径之一。近年来，在脱贫攻坚国家投入形成资产的管理上存在不少问题，突出表现在脱贫攻坚国家投入资产的管理机制与监督机制不健全、脱贫攻坚国家投入形成资产管理监督的内生动力不足。为此，健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制意义重大而紧迫。一要建立规范化、标准化的全过程资产管理及监督机制，亟需根据产权归属、功能状态、运营状况等因素对资产进行分类分级管理，建立覆盖目标管理机制、运营执行机制、绩效考评机制和反馈提升机制等全过程资产管理机制。二要激活各地区国家投入形成资产的内生动力。亟需培育在地化、本地化、内生型资产管理的优秀人才，激活地区治理能人群体，建立脱贫攻坚资产管理与监督的群众性自治组织。通过完善利益联结机制和创新联农带农方式，以设立公益性岗位、发展农村社会事业等途径带动脱贫群众稳定增收。进一步强化产业在盘活脱贫攻坚资产中的作用，加强产业规划布局和利益联结机制建设，确保产业发展与贫困群众增收紧密结合。加强农产品品牌建设和市场营销推广力度，提高农产品的市场竞争力和附加值。

运用“千万工程”经验，健全推进乡村振兴长效化机制。“千万工程”以人居环境整治为主导，把村庄整治与经济发展、生态治理与产业开发、农民富裕等结合起来，破解了乡村发展问题和城乡二元结构性矛盾。“千万工程”统筹推进城乡一体发展，推动城市基础设施、公共服务向农村延伸和覆盖，支持多元主体参与，聚焦乡村绿色发展、协调发展。在实践中，乡村振兴的内生动力与持续性不足，粮食安全与返贫风险依然存在，农村基础资源要素匮乏、城乡二元结构导致资源单向性流动、社会资源并联式进入乡村，限制了资源流动性、利用率以及对乡村振兴的贡献率。健全推进乡村全面振兴长效化机制，重点包括：健全党政主导、各方协同、分级负责，尊重农民主体地位、激发农民自主性与创造性、“先富带后富，强村帮弱村”的工作机制；健全全面落实粮食安全党政同责，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制；健全耕地数量、质量和生态“三位一体”保护制度体系、全面支撑农业稳产保供和乡村发展建设治理制度体系；健全兜底、普惠发展相统一的发展型社会政策体系；健全农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制，将过渡期后符合条件的对象全部纳入常态化帮扶，建立健全欠发达地区常态化帮扶机制和政策体系；[19]健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，探索城乡之间政策、市场、土地、资金和劳动力双向互动的串联式重组，强化城乡基础设施与公共服务建设均等化，推动城市公共服务资源向乡村下沉，夯实乡村经济社会发展资源要素根基；健全城乡发展监督考核机制，以强硬制度底线保障城乡良性互动。[20]

（四）深化农村土地制度改革激发新动能

党的十八大以来，按照党中央、国务院要求，各地各部门围绕改革完善农村土地制度进行了改革探索，积累了经验。土地征收制度改革试点扎实推进，集体经营性建设用地入市积极稳妥推进，农村宅基地改革稳慎推进。《决定》对深化土地制度改革做出部署，强调要“完善城乡融合发展体制机制，必须毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率。严格保护耕地”。[21]

以改革解决好农村土地制度中与社会主义市场经济体制不相适应的问题。比如，土地征收补偿政策需进一步完善，农村集体经营性建设用地入市利益分配机制不够健全，农民宅基地权益难以充分保障，等等。

以改革完善耕地保护制度体系。比如，完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理；完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准；完善高标准农田建设、验收、管理机制，确保建设成效；健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，确保国家粮食安全。

以改革盘活闲置土地资源。持续推进宅基地权利分置和权能完善，推动建立多元化的农民户有所居保障机制，加强基层宅基地管理服务能力建设，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用；建设全国统一的农村宅基地管理信息平台，推动出台宅基地管理办法。推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，探索健全集体经营性建设用地使用权抵押融资相关制度，探索建立兼顾国家、集体和农民利益的土地增值收益调节机制。

以改革优化土地管理。“健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，优先保障主导产业、重大项目合理用地。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。”[22]

（五）建立健全常态化帮扶机制凝聚新合力

建立健全常态化东西部协作机制。一是把尊重市场规律和产业发展规律摆在强化东西部协作的突出位置。在产业帮扶、劳动协作、消费扶贫过程中，尊重市场规律和产业发展规律，注重发挥市场作用，加快培育西部地区内生发展动力、构建长效脱贫致富机制。二是把更加充分调动社会力量作为强化东西部协作的优先着力点。既要调动政府部门的积极性，又要调动企业的积极性；既要发挥经济部门的作用，又要发挥文化教育、医疗卫生等部门的作用，更广泛更有效地动员和凝聚各方面力量。在扩大双方交流合作的基础上，推动区县、乡镇、村之间结对帮扶，为两地大中企业、科研院校、社会组织、民主党派组织等创造良好的条件，推动形成全社会参与互动合作的良好局面。三是把提升西部地区的人力资本质量作为强化东西部协作的核心领域。加强人才支援和协作，促进观念、思路和技术的互通互学，促进脱贫地区脱贫群众内生发展动力提升，奠定可持续发展基础。四是把促进区域协调发展作为东西部协作重要目标。充分发挥东西部协作对促进城乡统筹发展、区域协调发展、乡村全面振兴、中国式现代化的促进作用，将区域内外的物力、财力、人力、信息等要素进行合理整合、配置和优化利用，推动东西部协作双方实现共赢发展。五是把完善东西部协作工作机制作为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的重要举措。着力完善组织领导机制、巩固脱贫成果机制、区域协作机制、促进乡村振兴机制、工作创新机制等，围绕巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴和推动区域协调发展，推广东部地区乡村振兴经验做法，创新企业、社会组织等社会各方面力量参与机制创新，充分挖掘发展潜力、夯实发展基础、增强发展能力。

建立健全加强定点帮扶工作机制体系。习近平总书记指出：“中央定点帮扶单位要落实帮扶责任，发挥自身优势，创新帮扶举措，加强工作指导，督促政策落实，提高帮扶实效。”[23]开展定点帮扶是党中央推动区域平衡发展、促进共同富裕的重大决策，是新时代全面推进乡村振兴的战略选择，是社会力量参与乡村振兴的重要途径。进一步深化改革，更充分发挥定点帮扶在推进乡村全面振兴中的重要作用，一要加强顶层设计，在选派帮扶干部队伍、提供资金和产业就业方面的支持，帮助解决面临的问题等方面，更充分体现中国共产党集中力量办大事的制度优势。二要优化资金投入、消费帮扶、招商引资、就业培训等直接带动当地群众增收机制，健全定点单位帮助定点县拓宽发展视野、打开发展思路、促进乡村全面振兴的机制。三要优化国家党政机关，尤其是中央和国家机关借助定点帮扶更加贴近民生、了解基层、切实为人民服务的机制，健全各中央单位将定点帮扶工作和干部培养有机结合起来的机制。

建立健全促进民营企业参与乡村振兴机制。一要深化理念宣传，进一步提升民营企业对参与乡村振兴的社会认知、价值认同。二要树立典型强化示范效应，真正将主动参与乡村振兴并实现“双赢”的民营企业的“典型”树立起来，推广经验，提高社会认知，凝聚人心，鼓励有情怀、有想法的民营企业家回归农村，反哺农村。三要优化资源配置夯实政策支撑，让民营企业切身感受到参与乡村振兴战略应有的利益获得感，真正让民营企业在参与乡村振兴的过程中有盼头、有甜头、有前景、可持续。四要优化公共平台提升服务质量。坚持政府引导、企业主体，加快平台、产业、企业之间的信息交流，加强乡村大数据平台建设，实现“互联网+企业”“互联网+农业”，为民营企业高效参与乡村振兴提供“大舞台”。五要以高度的政治认同团结广大民营企业家，激发民营企业参与乡村振兴的积极性。六要建立健全组织机制以强化组织力。

建立健全持续驻村帮扶机制。一是持续优化帮扶干部选派机制。把握好驻村干部的选派关，以帮扶需求为导向，坚持“重点派、精准派、派精干”原则，注重派驻质量，精选派驻人员。以帮扶村庄的发展需求为导向，推进帮扶单位、干部选派与帮扶村庄的发展禀赋和现实需求精准匹配。二是持续完善驻村帮扶工作激励机制，推动完善驻村干部激励机制。三是持续建立健全驻村帮扶协调机制。统筹结对帮扶双方的强弱搭配，探索村庄发展与驻村帮扶部门及干部双向选择机制，建立健全帮扶单位认领机制。四是持续优化驻村帮扶成效评估机制。开展专题研究，推动构建一套合理有效的驻村帮扶工作评价体系；有效开展培训，提高驻村干部的工作能力和实践能力；加强过程督导和结果管理，推动驻村帮扶工作在乡村振兴进程中发挥更大作用。

（六）拓展党建引领全面振兴新优势

坚持党的全面领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。推动乡村全面振兴，实现有效治理，关键在党。坚持党建引领乡村振兴体现“党领导一切”的政治原则，体现“党管农村工作”的优良传统，是破解乡村治理难题的现实需要。坚持党对推进乡村全面振兴工作的全面领导，必须胸怀“国之大者”，自觉将党中央关于完善城乡融合发展体制机制的决策部署贯彻落实到谋划“三农”重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工程的实践中，与时俱进完善党领导“三农”工作的体制机制，不断把党领导“三农”工作的制度优势转化为治理效能。

落实责任。关键是层层落实五级书记抓乡村振兴责任，建立健全上下贯通的长效机制、一抓到底的乡村振兴工作体系。落实责任机制，一要因地制宜、统筹兼顾；二要条块结合、分级负责；三要求真务实、注重实效，把全面从严治党要求贯穿乡村振兴全过程各环节，坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，坚决反对形式主义、官僚主义，推动乡村振兴各项工作落到为农民办实事、解难题上，让农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。四要健全党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，层层落实省、市、县、乡、村五级书记抓乡村振兴责任要求。

加强基层党组织建设。一是健全党组织领导的乡村治理体系，善于将党的政治优势和组织优势转化为乡村治理效能。坚持大抓基层的鲜明导向，不断健全党组织领导的乡村治理体系。把村级自治组织、集体经济组织、农民合作组织、各类社会组织等紧紧团结在党组织周围，团结带领农民群众听党话、感党恩、跟党走。大力弘扬社会主义核心价值观，以道德评议、模范示范、舆论引导等方式，大力营造崇德向善、友爱互助的向上向善氛围。二是提升农村基层党组织战斗力和凝聚力，夯实党建引领乡村治理现代化的组织保障和群众基础。派强用好驻村第一书记和工作队，注重从返乡大学生、退役军人等群体中培养选拔基层党员干部，打造一支政治过硬、业务专精的人才队伍。同时，充分发挥党员干部的先锋模范和示范引领作用，形成强大组织凝聚力，保障政策落实执行有效。

整治形式主义。把中央《整治形式主义为基层减负若干规定》的落实和学习贯彻党的二十届三中全会精神结合起来。进一步从严精简文件，加大审核把关力度，在量的管控和质的提升上双向发力；加强学习宣传，教育引导各级领导干部转变工作理念和方式。

优化考核督察。紧盯党中央决策部署，以具体化精准化常态化监督着力打通贯彻执行中的堵点淤点难点，保障党中央决策部署落地见效。要紧盯政策落实深化政治监督，紧盯问题整改深化政治监督，紧盯“关键少数”深化政治监督。以“关键少数”带动引领“绝大多数”，全力投身乡村振兴伟大实践。

讲好新时代乡村振兴故事。坚持物质文明和精神文明一起抓，提升农民精神风貌，不断提高乡村社会文明程度。采取符合农村特点的有效方式，加强农村思想道德建设，加强农村公共文化建设，开展移风易俗行动，弘扬乡村文明。传承发展提升农村优秀传统文化，加强传统村落保护，深入挖掘农村特色文化，加强对非物质文化遗产的整理、提升展示和宣传。总结乡村全面振兴的典型案例，推广典型经验，弘扬奋斗精神，助力加快构建中国话语和中国叙事体系，为展现可信、可爱、可敬的中国形象提供鲜活案例支撑。

来 源： 《新视野》2024年第6期， 参考文献从略

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编 辑： 张琼文