关于扩大消费、城乡结合部土地市场化改革……刘世锦最新发言！

作 者丨缴翼飞

编 辑丨周上祺

视频编辑丨刘宇森

12月11—12日，由南方财经全媒体集团主办、21世纪经济报道承办的以“信心与底气——生产力向‘新’，资本焕‘新’”为主题的南方财经国际论坛2024年会在广州举办。十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦出席本次论坛并发表演讲。

图：十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦

扩大消费要从源头治理

优先改善基本公共服务和中低收入群体消费

刘世锦在主论坛演讲中指出，目前宏观经济回升向好，但也面临日益增加的总需求不足压力，尤其是消费需求不足，而消费需求不足中重点是服务消费不足。应通过“源头治理”，优先改善基本公共服务和中低收入群体的消费环境，推动城乡融合发展。在短期刺激政策的基础上，结合中长期改革，解决制约消费扩大的体制性问题，助力中国经济实现高质量发展。

刘世锦指出，近两年来，中国经济在疫情后的复苏进程尽管有曲折，但总体呈现回升向好态势。另一方面，宏观经济也面临日益增大的总需求水平下降压力，GDP平减指数已经连续7个季度处于负增长状态。不过，随着近期一揽子增量政策的逐步出台落地，部分经济数据有所好转。

国家统计局数据显示，11月份制造业PMI较上月上升0.2个百分点至50.3%，连续3个月上升，创7个月以来新高。

“当前要把需求不足带来的问题与需求不足的起因区别开来。”刘世锦指出，从国际比较的角度看，中国现阶段的消费需求不足是一种结构性偏差。

具体来看，按购买平价口径计算，中国与OECD（经合组织）国家在与大体相同的发展阶段的均值相比（占GDP的比重）偏差达到1/4至1/3。

刘世锦指出，目前消费需求的结构性偏差受制于多种因素。尤其是长期以来重投资、轻消费的体制机制和政策倾向。基本公共服务均等化水平滞后，重点是对农村居民、进城农民工欠账较多。

在刘世锦看来，现阶段扩大消费需求要找准重点或痛点：

一是以基本公共服务为依托，包括教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费；

二是以农民工为重点的中低收入阶层；

三是以人为中心、发展城市化和城乡融合发展。

找准重点之后，应该采取哪些有效手段？刘世锦认为，扩大消费要瞄准“源头治理”，并与“末端治理”、“中端治理”进行了区分。

所谓“末端治理”，如直升机撒钱，无差别地发“消费券”，短期内可以增加消费，但不可持续。即使发到低收入群体手里，也解决不了住房、教育、医疗、社保等难题。

“中端治理”，如减轻债务负担，用于清欠的资金有多少能转化为消费是不确定的。债务负担减轻后重启增长，很可能重走扩大投资、上大建设项目的老路，将会加剧供需不平等的矛盾。

“‘源头治理’是要把资金用于扩大消费特别是服务消费需求效应最强的人群和环节，不仅是一次性救助，更重要的是‘花钱建新制度’，形成长期可持续、有助于纠正消费需求结构性偏差的有效制度安排。”刘世锦说。

值得注意的是，12月9日召开的中共中央政治局也提出了“要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”，进一步明确了接下来经济工作的重点方向。

刘世锦指出，为了稳定经济增长，防止价格和产量的短期内负向螺旋下行，有必要采取适度规模的刺激措施。

“但刺激是有代价的，并不是规模越大越好，要有必要的中期平衡框架。”刘世锦提醒，刺激是为结构性改革赢得时间和空间。要用“刺激加改革”的方法，理清思路，理顺关系，明确目标，破立结合，在不太长的时间内，集中解决制约内需，特别是消费需求扩大的深层结构性体制性问题。

推进城乡结合部土地市场化改革

助力第二轮城市化浪潮

刘世锦指出，要以城乡结合部农村土地市场化改革为突破口，推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向流动、融合发展，带动中国的第二轮城市化浪潮。

他认为，目前要在城乡结合部开展城乡居民土地权利均等化、土地资源市场化配置利用的改革试点，在符合土地用途和建设规划的前提下，允许农村宅基地在集体组织之外流转，允许小产权房以合理方式进入市场，允许城乡居民入市交易。形成可行做法和经验后更大范围推广。同时，试点开征房地产税，作为地方税制改革突破口，在增加农民财产性收入同时，为提升农村居民社保水平筹措资金。

“农民可以进城，城市居民可以下乡，这样才能为城乡居民双向创业就业置业创造更大空间。”刘世锦认为，以这一改革为牵引，将加快都市圈范围内中小城镇建设，进而形成中国的第二轮城市化浪潮。

他进一步解释，我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。

“这一区域也适合制造业和中低端服务业的集聚，基建和房地产还有一定的增长空间。”刘世锦说。

他建议，接下来应当力争用十年左右时间，将城镇化的比例提升至75%以上，以及进一步缩小直至消除城乡居民基本公共服务水平，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8-9亿人。

“提出并推进实现这一目标，对延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响具有基础性意义。”刘世锦说。

央地基本公共服务权责要适度调整

缩小地方事权财权不平衡缺口

刘世锦指出，扩大消费需求要重点推进结构性改革。以扩大中央政府基本公共服务均等化事权为突破口，加强社会保障和提升人力资本的能力建设。要争取用五到十年时间，逐步缩小并基本消除城乡之间、城市内新老市民之间在基本公共服务水平上的差距，实现基本公共服务在适宜水平上均等化的目标。

党的二十届三中全会明确，完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合理增加公共消费，积极推进首发经济。

刘世锦指出，中央和地方基本公共服务权责要进行适度调整。养老、医疗保障的基础部分，扩大义务教育范围等作为中央政府事权。社会保障的其他部分、保障性住房、教育培训等作为地方政府事权。

他特别强调，在这其中，要大力度提升以进城农民工为主的“新市民”在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。短期重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，或租或售向新市民。

“要让农民的身份从进城打工转变为在城市家庭团聚、安居乐业。”他指出，增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求。住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育医疗养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧，降低预防性储蓄。

同时，刘世锦指出，要适当降低个人和企业缴费水平，减轻企业和个人负担，促进企业增加投入、个人扩大消费。相应减少地方政府基本公共服务事权，缩小其事权财权不平衡缺口。

此外，他还建议，要多途径充实社保基金。比如短期刺激计划中的部分资金可用于低收入阶层的养老金发放，探索较大规模的国有权益资本划拨低收入阶层的社保基金，农村土地市场化资本化改革也可拓展社保筹资来源。

在刘世锦看来，国有资本在某种意义上可以看成是全国人民的社保基金。可以考虑分步稳妥地把较大规模的国有金融资本划拨到城乡居民基本养老保险，减少居民缴费，提高居民养老金收入，在一个不太长的时间内，明显缩小与城镇其他群体的养老金收入差距。

根据国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告、行政事业性国有资产管理情况的专项报告，2023年国有资本权益总额102万亿元，国有金融资本权益总额30.6万亿元，两项合计132.6万亿元。

刘世锦表示，城乡居民低收入阶层的预防性储蓄高，边际消费倾向也高，把国有资本划拨到低收入人群养老保险，将会把大量预防性储蓄转化为现实的消费能力，直接增加消费需求。

“这也是社会主义国家集中力量办大事的重要体现。”刘世锦认为，接下来可以争取用五到十年时间，逐步缩小并基本消除城乡之间、城市内新老市民之间在基本公共服务水平上的差距，实现基本公共服务在适宜水平上均等化的目标。

混合所有制已成常态

所有制分类应由企业层面调整到投资者层面

刘世锦还指出，当前要以调整经济活动中所有制属性界定范围为突破口，促进社会主义市场经济基础制度的创新完善，创造更多的较高收入就业机会。适应现代企业和市场环境的变化，调整经济活动中所有制属性的界定范围，从企业层面退出，回归到投资者层面。

在刘世锦看来，投资者（企业出资人）可以划分为中央国有投资者、地方国有投资者、机构投资者、个人投资者、境外投资者等。企业不再按照所有制分类，而是按照规模（大中小等）、行业（工业、服务业等）、技术特点（劳动密集、技术密集等）等分类。

“这一调整符合现代企业制度演化规律，符合现阶段我国企业和市场发展的实际状况。在真实的市场经济中，要找到纯粹的国有企业或民营企业越来越困难，不同形态的混合所有制成为常态。”刘世锦说。

他表示，现代企业中，出资人提供的资金，只是企业投入的多种要素中的一种，还有劳动力、土地、技术、管理、数据等要素。只有把多种要素组合起来形成竞争力才是企业家。现在按所有制划分企业，把出资人摆到企业的首位，低估了企业家的功能，不利于认同、尊重、保护企业家在企业发展和创新中核心地位和关键作用。

他进一步指出，这一调整应成为完善社会主义市场经济基础制度的重要突破口，带动促进各种所有制投资者平等保护、各类企业平等发展的体制机制政策和行为规范调整。有利于形成创新的长期预期，并带动创新驱动的能力建设也有助于各类企业的公平竞争，促进技术进步，提高附加价值，创造更多的高质量就业机会和较高收入的就业岗位，进而全面提高劳动者收入水平，为稳定持续扩大消费打牢基础。

刘世锦认为，改革开放已经四十多年，目前依然需要进一步深化改革，“不同时期要解决不同的问题，要过不同的河流。新时期改革仍然要讲摸着石头过河,现阶段面临的是如何建设高标准市场经济、实现高质量发展等问题，仍会面对大量未知和不确定因素，坐在办公室是找不到答案的。”

“企业家和地方主要领导者是中国特色市场经济发展的两个‘关键少数’，或者说两台发动机。要采取得力管用措施提振这两台发动机的活力和创新精神，不能躺平，不能避责安于现状。为具有开拓意识和能力的各级干部各类人才营造宽松环境。”刘世锦说。

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本期编辑 金珊 实习生 伍铠澄

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