最高人民法院：拆迁补偿安置争议案件的受理

最高人民法院司法解释

浙江省高级人民法院：

你院浙高法〔2004〕175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉,法院能否以民事案件受理的请示》收悉。经研究，答复如下：

拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。

此复。

——《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复）（2005年8月1日，法释[2005]9号）

最高人民法院答复

辽宁省高级人民法院：

你院向我院报送的《关于沈阳金法石油化工制品有限公司和平分公司与沈阳市和平区长白地区管理委员会、沈阳土地储备中心长白分中心拆迁安置土地补偿费纠纷是否受理的请示》收悉,经研究，答复如下：

由于双方当事人已经签订《城市房屋拆迁补偿安置协议（货币补偿）》，因此原审裁定依照《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，认定在双方未达成土地补偿协议的情况下，法院不应受理此案,裁定驳回原告的起诉，属适用法律不当。上诉人的起诉符合民诉法第一百零八条规定的属于人民法院受理民事诉讼范围条件，应予受理。

——《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（2007年1月1日，〔2007〕民立他字第54号）

各省、自治区、直辖市高级人民法院：

近来，有些高级人民法院就有关受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的问题向我院请示。经研究，答复如下：

一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。

二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。

三、本批复发布之日起，最高人民法院〔1993〕法民字第9号《关于适用〈城市房屋拆迁管理条例〉第十四条有关问题的复函》同时废止。

——《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复＞（1996年7月24日，法复［1996J12号）

最高人民法院审判业务意见

最高人民法院民一庭对此问题进行了研究，并就正确处理房屋拆迁纠纷案件的重要性进行了充分的讨论,形成了如下意见:拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁安置协议的拆迁纠纷，当事人提起诉讼的，人民法院不应当作为民事案件受理。

——张雅芬:《拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁安置协议的拆迁纠纷,人民法院是否作为民事案件受理》，载最高人民法院民事审判第一庭编:《中国民事审判前沿》（总第1集），法律出版社2005年版，第21页。

最高人民法院裁判文书

沈阳市大东区人民政府与沈阳市华通服装有限公司、沈阳市华通服装有限公司华通招待所侵权损害赔偿纠纷案［最高人民法院（2010）民提字第81号民事判决书］

裁判要旨:本案各方当事人之间未能达成拆迁补偿协议，本案纠纷未经沈阳市房屋拆迁管理部门行政裁决,大东区政府强制拆除涉案房屋行为致华通公司、华通招待所的民事权益受到损害，已构成《民法通则》第一百二十一条所规定的侵权行为，其既要承担违法行政行为的行政责任,又要承担损害赔偿的侵权责任。故华通公司、招待所向人民法院提起民事诉讼，人民法院应当受理。

——最高人民法院民事审判第二庭编：《最高人民法院商事审判指导案例（下）》，中国法制出版社2011年版，第746-756页。

最高人民法院法官著述

1991年《城市房屋拆迁管理条例》和〔1996〕12号《批复》规定当事人就补偿安置协议不能达成协议的，可以选择民事诉讼和申请裁决；2001年《城市房屋拆迁管理条例》规定当事人就补偿安置不能达成协议的，只能先申请裁决。〔2005〕9号《批复》只是重申了2001年《城市房屋拆迁管理条例》的规定,使拆迁补偿安置纠纷解决的法律救济途径更加明确。我们认为〔1996〕12号《批复》是建立在1991年《城市房屋拆迁管理条例》的基础上，该批复第二款在2001年《城市房屋拆迁管理条例》实施后因失去法律依据而自动失效。而且〔2005〕9号《批复》虽然是司法解释，但并不是立法性、设定性的，而是重申2001年《城市房屋拆迁管理条例》的内容，属于重申性的规定。所以[2005]9号《批复》应适用于2001年10月1日《城市房屋拆迁管理条例》实施以后的行为。

——王达:《拆迁纠纷诉讼案件处理的职权法定和正当程序问题》，载万鄂湘、张军主编，最高人民法院《最新法律文件解读》编辑委员会编：《最新执行与司法程序法律文件解读》（总第6辑），人民法院出版社2007年版，第268-269页。

关于《拆迁条例》和最高人民法院法复〔1996〕12号批复适用问题：

第一,从时间上来看，我院批复是1996年制订的,《拆迁条例》是2001年实施的。批复在先，条例在后。按照新优于旧的原则，宜优先适用条例规定。

第二，从效力上看,批复是司法解释,《拆迁条例》是行政法规。行政法规与司法解释的效力关系有三种：（1）行政法规是全国人大及其常委会没有立法，先授权国务院制定的情形,行政法规与法律具有同等效力，司法解释不得与之抵触。（2）行政法规属于对《宪法》第八十九条规定的行政职权事项的规范，则此类行政法规规范是司法解释不能涉及的范畴。（3）为执行法律而制定的行政法规,除法律明确规定由国务院负责解释之外,与我院的司法解释具有同等效力。两者发生冲突时，应当提请有权机关解决。《拆迁条例》是属于全国人大及其常委会没有立法的行政法规，一般认为属于全国人大授权制定之范畴，因此，《拆迁条例》应具有法律的效力。司法解释与之抵触时，宜以行政法规为优先适用。

因此，在审理拆迁类案件时,应当优先适用《拆迁条例》，条例不明确的，或者没有规定的，适用我院的司法解释。

当事人达不成拆迁补偿安置协议的首先应当由行政机关依法裁决处理。

对当事人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院起诉，人民法院能否受理问题的两种不同意见，争议点主要集中在对《拆迁条例》第十五条和第十六条规定的理解上，即此类案件是否必须以行政裁决为必经程序。从《拆迁条例》第十五条的规定来看,对于拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。此类案件,人民法院是可以直接作为民事案件受理的。《拆迁条例》第十六条则对未达成拆迁补偿安置协议的争议处理另行作了规定,即拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。可见,《拆迁条例》将拆迁类纠纷作了两类划分:一类是已经签订了拆迁补偿安置协议的纠纷,即不履行协议的纠纷;另一类是未签订拆迁补偿安置协议的纠纷。对于达成了拆迁补偿安置协议和未达成拆迁补偿安置协议的纠纷,《拆迁条例》设计了两种不同的解决途径。对于前者,当事人就履行拆迁补偿安置协议引发的纠纷，可以作为民事案件由人民法院直接受理。对于后者,就补偿安置协议的成立问题，交由行政机关裁决,当事人对裁决不服,可以就裁决向人民法院起诉，此类诉讼只能是行政诉讼。有人认为从《拆迁条例》第十六条第一款的字面来看，行政裁决是否为解决此类纠纷的必经程序，并不明确，即是否已经排除了当事人直接向人民法院就补偿安置协议缔结问题提起民事诉讼，尚需进一步明确。经研究，我们认为，应当理解为是必经程序,理由是:首先，拆迁补偿安置并不是平等主体之间的民事行为，多数情况下是按照国家和地方政策来实施的。尽管拆迁补偿安置问题突出，拆迁户的利益应当加强保护，这必须依靠中央和地方权力、行政、司法机关共同努力，人民法院单独难以承担此重任。其次,此类纠纷在未达成补偿安置协议前进入司法程序，人民法院将处于代替当事人签订协议的地位。此类案件中，拆迁户数量往往较大,未经行政裁决即进入诉讼程序会引发此类案件的连锁反应。再次，从《拆迁条例》第十五条、第十六条规定来看，是将达成协议的纠纷和未达成协议的纠纷分别适用不同程序处理，否则第十五条就可以涵盖第十六条规定。最后，反对行政裁决作为必要程序的意见中提出行政裁判并不能否认当事人的诉权是有道理的，但诉权存在的目的就是使纠纷有解决的途径，给予权利以救济的渠道。当事人依法提起诉讼是解决纠纷的一种有效的方式，但并不是唯一的纠纷解决途径，行政裁决也是一种重要的权利救济方法。在当前中国社会,构筑多元化纠纷解决机制是适应社会纠纷解决实际需要的必然要求，诉讼作为纠纷解决机制的一种，其作用是有限的，应当准确地将诉讼定位于维护社会正义的最后一道防线而不是第一道防线。因此，由行政机关依法就当事人之间的拆迁补偿安置协议进行裁决，是人民法院受理此类案件的必经程序。

——吴兆祥:《解读〈最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复〉》，载万鄂湘、张军主编，最高人民法院《最新法律文件解读丛书》编辑委员会编：《最新司法与行政程序法律文件解读》（总第5辑），人民法院出版社2005年版，第81~83页。

拆迁当事人就拆迁补偿安置裁决提起行政诉讼，法院是否受理？

问题:我院在处理拆迁案件时，遇到被拆迁人就拆迁补偿安置裁决向人民法院提起行政诉讼，法院是否受理的问题。有观点认为法释〔2005〕9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。因此，当事人对补偿安置裁决不服向人民法院起诉的，人民法院也不受理。请问上述观点正确吗？

《人民司法》研究组认为:法释〔2005〕9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》明确规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”不言而喻，拆迁当事人不服补偿安置裁决向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。

——《人民司法》2006年第2期

公民诉请市政府拆迁房屋，法院应如何处理？

问题:徐某1987年购买距省级公路路边沟外缘7米处房屋一座。1998年5月该公路涉及徐某房屋路段需拓宽，边沟已扩至徐某房前6米处。徐某以房前只剩1米间距不能生活为由，以市政府为被告向人民法院提起诉讼，要求市政府拆迁其房屋并赔偿损失。对此案是否属于民事案件受理范围出现了三种意见:第一种意见认为，根据民事诉讼法第108条第四项和第111条第三项的规定，此案不属于人民法院受理的民事案件范围,应当由其他机关处理，告知原告向有关机关申请解决，法院应发出不予受理的裁定;第二种意见认为，本案不能适用告知的规定，不应发出不予受理裁定;第三种意见认为，本案属于人民法院受理的民事案件范围，不能适用告知规定,也不能裁定不予受理,应予立案。请问哪种意见正确？

《人民司法》研究组认为:根据民事诉讼法的规定，人民法院受理的民事诉讼范围，是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系而发生的纠纷。一些政府部门在履行各种行政职能过程中与公民、法人和其他组织之间发生的纠纷，依照有关行政管理法规的规定,属于由有关行政机关处理的争议，当事人向人民法院起诉的，人民法院应当依照民事诉讼法第111条第三项的规定，告知当事人向有关行政机关申请解决。对于此种情形，人民法院负责立案的审判人员采用口头形式告知即可,不需釆用书面告知形式，更无需作出不予受理的裁定。至于对来信中提及的具体案件，人民法院是否受理以及是作为民事案件还是行政案件受理问题，应当根据最高人民法院法复〔1996〕12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的批复》的规定办理。

——《人民司法》1999年第6期