深度：2025年中国经济怎么走？——中央经济工作会议释放十大政策信号

文/广开首席产业研究院首席经济学家连平‍‍

12月11-12日，在京召开的中央经济工作会议分析了当前经济形势，部署明年经济工作。会议指出，面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，2025年我国将实施更加积极有为的宏观政策，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好，高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。会议释放出的十大政策信号值得关注。‍‍‍‍‍‍

信号1：着力实施有针对性的举措，全方位扩大国内需求

会议指出，“要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。与去年年底中央经济工作会议措辞相比，今年的会议延续了提振消费和扩大内需的要求；但今年将“全方位扩大国内需求”放在了明年各项重点工作的首位，凸显了扩内需的重要性。同时扩大了提振内需的范围，目标是全方位而非局部，充分体现了当前内需对国民经济发展的不可替代的重要支撑作用。会议要求明年主要围绕以下几个方面开展工作：

一是实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提高退休人员、城乡居民养老金水平，增加医保补助，通过发行超长期特别国债所带来的财政拨款，提高困难居民收入，有效地促进消费；二是加力扩围实施“两新”政策，创新多元化消费场景，以更大力度的财政补贴力度，推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新，拓展和提振国内电信、医疗、养老等服务消费，提振居民消费支出能力；三是更大力度支持“两重”项目，利用好超长期特别国债资金和设备更新专项贷款资源，扩大制造业投资能力；四是适度增加中央预算内投资，以政府投资有效带动社会投资，加大基础设施建设的投入。五是持续用力推动房地产市场止跌回稳，通过降低房贷利率及优化购房门槛，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，盘活存量用地和商办用房，推动住房及其相关耐用品消费支出，降低房地产下行对经济增长的拖累程度。

2025年在全方位支持政策的推动下，预计将有更多的财政货币资源用于支持消费扩张，消费复苏势头向好，内需改善支撑经济增长。居民存量房贷利率的下调将为居民部门其他消费支出提供了空间。在更加积极的财政和适度宽松的货币政策协同推动下，基建和房地产投资增速可能有所回升，新质生产力发展推动制造业投资积极向好。内需贡献大幅增加将有力抵消外部冲击，是经济增长保持韧性的主要引擎。

信号2：科学理性地推进新质生产力发展，避免“内卷式”竞争

会议提出，“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”“推动科技创新和产业创新融合发展”。新质生产力是以新技术、新经济、新业态为主要内涵，集“创新+质优”于一体的先进生产力，是中国经济未来高质量发展的动力源。本次中央经济工作会议将科技创新和新质生产力作为明年排序第二的重点工作，充分体现了中央对于加快科技创新和建设现代化产业体系的紧迫感和决心。

为更好发挥科技创新引领作用，推动新质生产力发展，2025年我国可能重点开展四方面工作：一是继续加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，包括开展“人工智能+”行动，培育未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康等产业。

二是健全多层次金融服务体系，进一步完善科技金融体系建设，促进科技与金融深度融合。一方面，积极壮大耐心资本，通过以股权投资为主、“股贷债保”联动的方式，吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。另一方面，充分发挥国有大型商业银行对于科技创新支持的综合优势。2024年9月以来，有关部门多次表示将对国有大型商业银行补充资本金，这将大大增强国有金融对国家重大科技任务和科技型企业的金融支持能力。

三是积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业。我国是制造业大国，传统制造业增加值约占全部制造业比重的80%。在数字经济与实体经济深度融合背景下，传统制造业实现数智化、绿色化深度融合与协同发展，将成为经济高质量发展的重要引擎。

四是综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。此次中央经济工作会议将整治“内卷式”竞争放在科技创新和新质生产力部分，显然有很深的用意。一段时间以来，国内各地围绕发展新质生产力和建设现代化产业体系，纷纷出台了新兴产业和未来产业集群规划，聚焦于半导体与集成电路、新能源汽车、下一代人工智能、低空经济、生物医药、量子信息等热点赛道。其中不少地方政府对于发展相关产业缺乏基础条件，属于低水平重复建设和“内卷式”招商。近年来，“千军万马搞芯片”的后遗症已逐步显现。预计明年中央有关部门很可能会从全局利益出发对此进行规范引导。

信号3：持续深化经济体制改革，增强经济发展韧性

会议提出要“积极发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效”。针对改革，会议要求守正创新、先立后破，即是要持续、稳健地全面深化经济体制改革，其中重点强调了国企改革、支持民营经济、规范涉企执法、完善全国统一大市场、促进平台经济发展、财税体制改革、资本市场投融资综合改革等七个方面。

会议提出要“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”。“十八大”以来，我国财税体制改革推进取得重大进展，预算管理制度逐步完善、税收体系不断优化、财政体制更加科学。明年我国将继续统筹推进财税体制改革，加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度，更好地发挥财政政策调控宏观经济的积极作用。可能会探索建立政府债务预算管理体系，将政府投资规划、举债计划、还本付息安排等全过程纳入预算管理，提高预算管理的完整性、统一性、规范性；健全税收制度，将进一步规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制；优化调整中央与地方的事权与税权，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；增加地方自主财力，拓展地方税源；完善财政转移支付体系，增加一般性转移支付，适度扩大地方财政自主权。

会议提出“高质量完成国有企业改革深化提升行动”，该专项行动将进一步加快推进国企改革步伐，做强做优国有资本和国有企业。明年国企改革将更加侧重国企功能定位，强调坚守主责、做强主业，持续提升持续创新能力和价值创造能力；引导国有资本加大对科技创新、先进制造、公共服务、应急能力、民生改善、国防安全等重点领域和方向的投资，集中稀缺资源发挥国企的核心功能。

会议还提出要“深化资本市场投融资综合改革”，延续并扩展了此前“落实金融体制改革”的要求。当前资本市场面临中小企业尤其是科创企业融资难度较大、中长期资金供给不足、投资者保护力度不够、投资信心不及预期等问题，需要持续深化投融资机制与体制改革，打通中长期资金入市卡点堵点。明年将进一步加大力度保护投资者合法权益，加大现金分红监管，提升投资者投资收益，严格规范投融资行为；引导国有资本与社会资本积极参与投资重点领域，稳步推进生态环保、农业水利、市政设施、能源设施、信息和民用空间设施、社会事业等领域的投资运营市场化；明年IPO节奏有望提速，增强一级市场融资活力，支持科技创新、医药、先进制造、新材料等领域优秀企业融资。

信号4：扩大高水平对外开放，聚焦稳外贸稳外资

会议强调，“扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资”。尽管“稳外贸”“稳外资”在历年中央经济工作会议上都会不同程度地提及，但在明年特殊的国际政治经济环境下，其重要性和紧迫行又高于以往。

2024年底，随着美联储降息、美国大选等相继尘埃落定，世界经济在消除部分不稳定性和不均衡性的同时，又迎来了新的不确定性和严峻挑战。展望2025年，各种“灰犀牛”“黑天鹅”风险交织叠加，不可避免会对世界经济和中国经济产生重要且深远的影响。其中，特朗普重新当选这一“灰犀牛”有可能对全球贸易、投资带来巨大的冲击和威胁。

首先，美国单方面加征关税的对象较为广泛，有可能引发多个国家和地区的群体报复，席卷全球的贸易战将不可避免。其次，在2024年得到初步修复的全球供应链将面临更为严重的破坏，除中国、欧盟、日本等商品和零部件供应终端外，越南、墨西哥等全球供应链上的重要节点国家也将因“断链”受到沉重打击。再次，以WTO为代表的全球贸易体系将被进一步边缘化，全球化或出现难以逆转的倒退。各国将不得不寻求新的多边、双边或区域性贸易机制作为替代。最后，根据IMF等机构测算，如果出现非常严重的“脱钩”和大规模贸易战，最终可能会导致全球GDP和消费者购买力出现巨大损失，而这反过来又会进一步削弱对国际贸易的需求。

面对上述外部挑战和冲击，在“把自己的事做好”、扩大内需的同时，也需要在外资、外贸领域作出前瞻性和针对性调整和应对。从中央的布局战略重点来看，一是有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放，推动自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策落地。二是积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易。深化外商投资促进体制机制改革。与商品贸易相比，我国服务贸易常年逆差，占全球比重也较低，因此服务贸易是未来我国扩大出口的一个潜力源。2023年，我国服务进出口总额6.57万亿元人民币，同比增长10%，服务贸易规模创历史新高。三是稳步推进服务业开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，持续打造“投资中国”品牌。四是推动高质量共建“一带一路”走深走实，完善海外综合服务体系。

信号5：统筹推进新型城镇化建设，稳步扩大消费与投资

会议提出，“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”。为了着力扩大内需，促进内循环加快速度，城镇化建设和乡村振兴依然是重要抓手。根据会议的精神，明年我国将运用财务资源继续加快农业转移人口市民化，农村居民转市民将大幅提升其消费层级，包括住房、衣着、交通、教育、医疗及其他服务业支出将大幅增加，预计每年农村转移市民人口享有的公共财政保障支出规模将提高50%以上。

同时，市民化加快将带动城镇基础设施建设和保障房建设投资需求的增长，超大特大城市积极稳步实施城中村改造，是改善民生、扩大内需、推动城市投资的重要举措。预计平均每年农民转市民将拉动GDP增速约1个百分点，这对步入中高速发展的中国经济而言贡献会十分显著。

会议提出，“大力实施城市更新”、“发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平”、“支持经济大省挑大梁”。这意味着明年在财政政策的有力支持下，重点城市将承载更多经济发展任务，加力实施城中村和危旧房改造计划，增加城市内部基础设施建设投资，加快保障性住房建设，盘活存量用地和商办用房，优化住房供给结构。结合城镇化带来的居民消费和投资增量，预计明年新型城镇化建设将带动新增消费和投资超万亿元。

会议强调为了推动乡村振兴，要“因地制宜推动兴业、强县、富民一体发展，千方百计拓宽农民增收渠道。” 政策旨在针对农村建设投资、保障农产品供给方面加大支持力度，审慎推动有条件的地区推行农村宅基地改革，提升农民财产性收入。预计明年将加大中央财政向地方财政的转移支付力度，规模将达到11万亿元左右，其中部分资金将为农村建设提供支持，以扩大农村基建和科研投入，保障农民基本收入。金融业也将不断加大农村经济发展的支持力度，央行可能会再度追加支农支小再贷款规模，商业银行及金融机构支农贷款规模有望逐步增加，以持续支持农业薄弱环节。

信号6：防范化解重点领域风险，缓释总体风险水平

会议再度强调要有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。2024年底的10万亿元化债安排能够较大程度上降低地方政府债务负担，2025年地方债务风险将明显下降。本次会议重点部署了房地产市场风险与中小金融机构风险的处置问题。

关于房地产市场风险，会议主要做了三方面管控工作的安排：一是有效刺激需求端，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。明年将加力实施城中村和危旧房改造，改善居民居住条件的同时保持房地产项目投资规模增长；持续推进房贷利率与公积金贷款利率下行、降低相关税费、增加多孩家庭购房补贴等充分释放购房需求。

二是合理控制供给端，合力控制新增房地产用地供应和推进存量商品房处置工作。明年更加积极的财政政策将持续加大财政资金投入，扩大专项债使用范围和使用幅度，增加对房企闲置土地的收储规模，推进城投公司收购存量商品房作为保障房，中央将予以更大力度的财政支持。

三是推进企业端模式升级，构建房地产发展新模式。明年将持续推进完善各地住房发展规划，以人定房，以房定地，以房定钱，实现“人、房、地、钱”要素的有效联动；金融体系将持续增加白名单信贷投放规模，改善房地产企业及其供应链企业资金状况；有望推进制定相关法律，有序推进现房销售模式；建立并完善房屋体检、房屋养老金、房屋保险等制度，有序搭建相关基础性制度，提升房屋安全保障能力；进一步加大保障性住房建设和供给，增加高品质房屋供给，满足新市民、青年人、外来务工人员等各类群体的住房需求。

会议提出要“稳妥处置地方中小金融机构风险”，明年将持续强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，有望增发超长期特别国债或地方专项债用于补充中小金融机构核心资本；加快推进金融稳定保障基金的建设工作，加强“兜底”防护，提升市场信心。会议再度强调了“央地协同合力打击非法金融活动”，明年将严格落实强监管、严监管要求，中央与地方同责共担、协同配合，打击非法集资、非法放贷、违规减持、虚假金融广告等违法行为，保障金融市场的稳健发展。

信号7：高质量达成经济增长目标，为“十五五”开局打牢基础

此次中央经济工作会议明确指出，当前我国正处于外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，2025年要“实施更加积极有为的宏观政策”，与2023年底中央经济工作会议相比体现了更多主动性。此次会议总基调提出“要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”，既要有效落实已经出台的政策，还要准备好推出更多具有针对性的增量政策，各部委、中央及地方之间要做好协同配合，增强经济增长的内生性动能。

从长期来看，中国要在“十四五”收官之年达成预期目标实现2035年远景目标，跨越中等发达国家门槛，经济必须保持4.5%以上的增速，明年GDP增速目标设在5%左右为宜。这意味着“十四五”时期人均GDP累计增长幅度将超过三分之一，为“十五五”时期的发展打下坚实基础。从中期来看，未来几年全球地缘政治局势扑朔迷离，欧美贸易保护主义抬头，以传统中低端外贸出口方式拉动经济增长的模式难以保持足够竞争力。

为此，我国将扩大高水平对外开放，深化外商投资促进体制机制改革，加大创新政策支持力度，建设现代化产业体系，综合提升全要素生产率。短期来看，要做好防范化解外部冲击的准备，稳定预期、激发活力，有效提振内需，摆脱通缩局面。为此明年的经济工作重点将更多侧重于扩大内需，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，打好政策“组合拳”，加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，提高政策整体效能，更好地发挥好消费的基础作用，增加“两新”、“两重”领域政策支持力度，以科技创新引领新质生产力发展，促进国内、外双循环的平衡性，高质量完成既定增长目标。

信号8：财政政策更加积极，财政赤字将突破4%

会议提出明年要“坚持稳中求进工作总基调”，“实施更加积极有为的宏观政策”。明年外部环境变化带来的不利影响可能加深，国内需求提振仍有一定难度，产业结构转型升级已进入深水区，我国经济稳定增长将面临不小压力。为此，中央及时调整了宏观政策基调，将实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，加强超常规逆周期调节，全方位扩大国内需求，稳定预期，激发市场活力，防范化解重点领域风险和外部冲击。此次对宏观政策的适时调整具有较好的前瞻性，明年宏观政策施政思路将更加积极，操作工具更加丰富，实施力度更大，更有针对性、有效性和综合性，一系列积极有为的组合拳有助于缓解内外压力，推动我国经济平稳较快增长。

会议提出明年要实施更加积极的财政政策，“提高财政赤字率”释放较强的财政扩张信号。“更加积极”意味着财政政策“持续用力、更加给力”，将采取比2024年更大力度的政策措施以达到有效刺激消费、扩大投资、稳外贸、稳外资的政策目标。我们理解的财政扩张措施将主要从四个方面着手。

一是“提高财政赤字率”，明年有望安排4%及以上财政赤字率。除了2020年的3.6%与2021年的3.2%之外，我国实施十五年之久的积极财政政策所安排的赤字率均为超过3%，财政政策有较大的扩张空间。明年中央对赤字率管控约束将会适度放宽，进一步加大财政支出强度，全年有望安排赤字规模5.5万亿元以上，广义赤字率可能升至10%以上；同时也将释放政策加码积极信号，稳定市场预期，增强主体信心。

二是“增加发行超长期特别国债”，明年规模有望超过2万亿元。一部分将继续用于支持“两重”项目和“两新”政策实施，推动大规模设备更新、提升生产效率与先进产能比重，加快培育发展新质生产力和消费增长潜力。一部分还可能用于支持新型城镇化建设、加大民生财政投入。

三是“增加地方政府专项债券发行使用”，地方专项债将从额度和使用范围两个方面实现扩张。明年地方专项债额度有望提升至4.5万亿元以上,加上2万亿元化债额度，合计将超过6.5万亿元。地方政府财务状况改善有利于进一步加大基建、农林水利、能源、仓储物流、保障性安居工程等领域的投资支持。明年将进一步优化专项债资金使用范围，除了可以用于项目资本金、收购存量商品房、收购闲置土地等之外，有望扩大至生育、医疗、教育、社保和就业等民生保障方面，改善居民生活质量，提升其消费能力与潜力。

四是“优化财政支出结构，提高资金使用效益”，通过政府直接与间接投资、减税降费、直接补贴等多种方式，加大对产业基础再造与制造业技术改造、科技创新、乡村全面振兴、新型城镇化、基本民生等领域的财政支持力度，尤其是增加对失业大学生、残疾人群、未成年人等特殊群体及农业转移人口的补贴力度，将更加注重惠民生、促消费、增后劲。

信号9：货币政策基调适度宽松，适时降准降息

会议提出，明年适度宽松的货币政策要“适时降准降息”。货币政策基调的调整可以更大程度上配合好更加积极的财政政策，实施“双松”组合，进一步增强超常规逆周期调节的政策效果。

一是“适时降准降息”，全年有望降准1个百分点左右，释放近3万亿元流动性；降息幅度可能保持在40bp-50bp左右。除了降准这一工具，明年央行还将综合使用公开市场操作、购买国债等多种总量工具释放流动性，保持市场流动性充裕，满足较大规模的政府债券发行需求与消费恢复、投资扩张的预期资金需求。明年还将保持较大力度的政策利率调降节奏，推动LPR下行，降低社会融资成本，加快信贷增长，刺激需求扩张；考虑到新一届美国政府有较大可能对我国发起贸易战、美联储降息节奏放缓预期等外部因素可能会对人民币汇率稳定形成一定贬值压力，我国降息幅度不会过大，总体将保持“稳中求进”的基调。

二是“发挥好货币政策工具总量和结构双重功能”，明年有望进一步提升现有结构性工具的额度与使用率。可能会延续使用即将到期的两项绿色金融工具，增加科技创新和技术改造再贷款、保障性住房再贷款等多项结构性工具额度，持续发挥结构优化的作用。

三是“探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能”，央行将积极拓展职责范围，进一步创新金融工具增强对资本市场的宏观审慎与调控能力，保障资本市场稳定运行。2024年央行新创设的两项资本市场调节工具对稳定股市发挥了明显的积极效果。明年央行还有可能参考境外的一级交易商信贷便利、定期证券借贷工具、担保债券购买计划等的成熟经验，创设多种金融工具。通过央行直接向非银金融机构提供贷款或置换债券抵押品、央行直接购买国债、扩大抵押品范围等多种方式调节市场流动性，稳定股票市场和债券市场；同时也将继续发挥好央行调控货币市场、外汇市场的积极作用。

信号10：强化系统思维和预期管理，放大政策效应

值得注意的是，对于明年经济工作的总方针，会议除继续坚持“稳中求进、以进促稳”，“守正创新、先立后破”外，还特别强调“系统集成、协同配合”的重要性，要求强化系统思维，统筹政策制定和执行全过程，注重各类政策和改革开放举措的协调配合，以提高政策整体效能、放大政策效应。

这一政策表述既体现了中央对于进一步做好政策协同的决心，更体现了对预期管理的高度重视。在当前严峻复杂的内外部经济环境下，科学有效的政策协同和预期管理将实现“1＋1＞2”的效果，增强宏观政策的权威性和可信度。一是有助于提高宏观调控效率，让政府更加精准地把握市场脉搏，进而制定符合市场需求的政策措施，增强宏观政策的前瞻性、针对性和主动性。

二是有助于宏观政策协调统一，改进宏观政策的制定和实施过程，促使宏观经济治理目标制定和政策工具运用保持统一、连贯和协同，让不同的宏观经济管理部门形成政策合力，有效避免政策“合成谬误”和“分散谬误”。

三是有助于增强经济发展的内在稳定性。方向明确、路线清晰的政策发布、沟通和执行，可以有效降低不确定性，减少信息不对称带来的市场扭曲和不公平交易行为，及时发现、有效防范和化解金融风险，维护经济金融稳定。四是有助于引导微观主体减少预期偏差，形成关于政策走向和经济发展的合理预期，促使更多微观主体顺应国家的宏观政策周期，结合产业政策导向规划长远布局，从而进一步提高资源配置效率。

做好政策协同和预期管理，意味着2025年我国经济工作将进一步打好政策“组合拳”，使得各类积极的宏观政策、非经济性的政策和举措同向发力、相互支持、形成合力、稳定预期，推动经济运行的正循环。

首先，财政政策和货币政策之间要配合好。二者协同发力、相辅相成创造宽松的宏观政策空间，共同助力经济运行在合理区间。

其次，各种经济政策之间要配合好。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、监管等政策和改革开放举措的协调配合，完善部门间有效沟通、协商反馈机制，增强政策合力。

第三，经济政策和非经济政策之间要配合好。将经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能。最后，推出针对性改革政策措施，对影响民间投资、外资信心的政策果断纠偏，使得各种所有制之间都能各展所长、携手共进，在发挥好国有经济压舱石作用的同时，有效激发民间投资、外资等各类社会资本的活力，显著提振民营企业、中小微企业的信心和积极性，有效应对国内外各种挑战和冲击。

来源丨首席经济学家论坛

编辑丨王茅

责编丨兰银帆

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