21年打26场官司，“一地两卖”纠纷仍悬而未决

张国华和刘西清，被这130平方米商业用地，困了21年。

这起因县国土资源局“一地两卖”导致的纠纷，已引发了26场诉讼。

前11年，张国华和刘西清分别作为原告，发起了14场行政诉讼，将河南省方城县政府、国土资源局等政府部门诉至法庭。几经周折之后，刘西清持有的国有土地使用权出让合同、建设用地批准书等手续最终被法院撤销，张国华成为土地唯一的使用权人。

后10年，双方就刘西清在这块土地上已建成多年的5层楼房，又展开了“交锋”。2015年，张国华以“排除妨碍”为由，将刘西清告上法庭，案件经一审、二审、省高院提审及方城县人民法院、南阳市中院数次审理，距最近的一场开庭已过去了400余天，河南省南阳市中级人民法院还未对这起民事案件作出判决。

这场持续了21年的纠纷，仍悬而未决。长期的诉讼纠纷，让两家人都疲惫不已。

蓝色玻璃外墙的房屋坐落于两家争议的土地上。房屋为刘西清所建，如今整体出租给一家酒店使用。新京报记者 程亚龙 摄

“一地两卖”起纷争

58岁的刘西清，鬓角已花白。

在向记者讲起这起土地纠纷时，他总不自觉地提高嗓门，情绪也激动起来：“小半辈子，就为处理这事儿了。”

两家的纠纷，始于2003年。刘西清自嘲，那时的他还是个30多岁的“小伙子”。

2003年，方城县的人民路才修建了一半，临路的门面房已相继建成。那年10月，刘西清雇用了施工队，进入自己已缴纳了41700元土地出让金的商业用地，准备建房。

“地基刚打上，张国华的亲属就到了现场阻止，说这块地是他们的。”刘西清回忆，他当时到土地部门查询，并想要办理“土地使用证”时，才发现张国华已经取得了这块地的“建设用地批准书”。

档案资料显示，张国华确实在1996年就取得了相关土地的使用权。

案卷材料记载，1990年，城关镇东关村一、二组与方城县委政研室签订占地协议，将1418.4平方米（约2.13亩）的土地使用权让给政研室，作为个人宅基地使用。

1996年，方城县政府按照规划将该宗土地为政研室的10户进行了登记发证，张国华取得其中一块宅基地的使用权，证号为“方国用（1996）第149号”（以下简称：第149号证）。2000年，方城县土地管理部门发布公告，宣告作废包括原小铁路旁部分土地的受让协议，缴纳出让金后，重新办理用地手续。张国华第149号证的土地正在其中。

分两次缴纳出让金后，2003年4月，张国华获得了方城县国土资源局颁发的（2003）方土用字第50号建设用地批准书（以下简称：第50号建设用地批准书），并和方城县国土资源局签订了“方土出让（2003）补字18号《国有土地使用权出让合同》”，土地性质为商业用地、出让年限40年。

但为这块地缴纳土地出让金的，还有刘西清。

刘西清称，被张国华家人阻止施工时，他虽还未获得用地批准书，但已经按照2000年方城县政府下发的文件，持东关村二组开具的“通知单”，向国土资源局缴纳了41700元土地出让金。

这块标为“DE2号”的地块，前后收了张、刘两家的土地出让金。

2003年12月，刘西清将方城县政府诉至法院，要求确认张国华的第149号证无效，张被列为案件第三人。

土地争议的双方，由此陷入了一场持续20余年的诉讼战。

方城县国土资源局分别向张国华、刘西清颁发的国有土地建设用地批准书，土地坐落均为DE2号地块。新京报记者 程亚龙 摄

11年14起行政诉讼终解土地归属问题

张国华是目前这块商业土地的合法使用人。为了获取这块土地的使用权，双方历经11年，共发起了14起行政诉讼。

第一起行政诉讼，是刘西清发起的。但刘发起的第一起诉讼，很快被方城县人民法院驳回，原因是“法院认为本案应由土地管理部门处理”。

刘西清随后向方城县政府、县国土资源局递交的要求撤销张国华的土地使用证书，得到了“积极”回应：方城县国土资源局，向张国华发送“通知”，解除与张国华签订的《国有土地出让合同》。

新京报记者获得方城县政府于2005年9月作出的方政处[2005]003号行政决定书显示，县政府决定注销张国华持有的第50号建设用地批准书，并指出张国华的第50号建设用地批准书，权源是第149号证，两者位置严重错位。同月，方城县国土资源局，向张国华发送解除《国有土地出让合同》的通知。

这份通知，让张国华不解，更无法接受。

张国华称，2004年，刘西清将方城县政府诉至法庭时，县政府的委托代理人在答辩中明确提到，刘西清和东关村二组达成的土地补偿协议是违法行为，刘西清就不具备起诉的主体资格。可2005年，县政府却一改说法，说她的证有问题。

于是，张国华在接到撤销相关证件的行政决定书后，也向法院提起了行政诉讼，将方城县政府、国土资源局接连告上法庭。

2005年，方城县人民法院作出判决：方城县政府注销张国华第50号证时，地籍调整当事人未到场指定边界，且勘验结果当事人未签字，属认定事实不清，应撤销相关行政注销决定；国土资源局指出第50号建设用地批准书与第149号证的土地使用面积相互错位，也无事实依据，解除张国华《国有土地出让合同》的行政决定也无效。

正当张国华以为“尘埃落定”之后，方城县政府2008年的一纸行政决定书，让她不得不再次起诉方城县政府。

方城县政府的方政处[2008]03号行政决定书，指出张国华最早取得的第149号证，超出了方城县委政研室与东关村二组签订的协议书面积，决定注销该证。

张国华的这次起诉，被南阳市中院指定由社旗县人民法院审理。最终，法院再次以“认定事实不清、主要证据不足”为由，判决撤销方政处[2008]03号行政决定书。

“事情还没完。”张国华说，在她仍合法持有土地使用证的情况下，方城县国土局却于2012年1月，就同一地块与刘西清签订国有土地使用权出让合同、并颁发了建设用地批准书。

张国华再次将方城县政府、国土资源局、方城县规划局等部门诉至法院，请求撤销为刘西清颁发的证件。

2014年11月、2014年12月，方城县人民法院、南阳市宛城区人民法院相继作出3份行政判决，撤销了刘西清的土地使用权出让合同等手续。法院指出，被告在为刘西清颁发相关证件时，存在审查不严、程序违法的问题。方城县政府、规划局、国土资源局及刘西清，均未上诉。

这场“争夺土地使用权属”的行政诉讼案，从2004年持续到2015年，最终以“刘西清已不具备提起该行政诉讼案的原告诉讼主体资格”而告终。

历经11年、前后14起行政诉讼后，张国华成为这块商业用地唯一的使用权人。

方城县政府决定注销张国华国有土地使用证的两份行政决定书，最后均因“认定事实不清”被法院撤销。新京报记者 程亚龙 摄

10年民事诉讼难断5层小楼去留难题

这块地的使用权暂时没了争议，但刘西清建在这块地上的5层楼房，何去何从又成了难题。

这栋由刘西清建起的楼房，位于方城县人民路南段的路西侧，临街门面房4间，5层高，如今正在被一家酒店整体租用。案件相关审计报告显示，这栋房屋近5年平均收益为14.6万元。

刘西清之所以能建楼，是因为在2012年这块地使用权仍存争议期间，相关部门给他颁发了建设许可证书。虽然因张国华的起诉，上述许可证书最终被法院裁决“撤销”，但在这期间房子已经建好。

成为这块地唯一使用权的一方后，张国华起诉至法院要求“排除妨碍”（处理刘西清所建小楼）。

但令张国华匪夷所思的是，方城县人民法院对她所诉的民事案件，却作出不予受理的裁定，理由是：涉案土地权属有争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

案件似乎又回到了原点。

张国华不明白，涉案土地为何还存在权属争议。南阳市中院二审维持原裁定后，她申请再审被驳回，只好向检察院申请了监督。

2017年，河南省人民检察院的抗诉书指出，张国华与刘西清之间就涉案土地已不存在土地使用权纠纷。2018年12月，河南省高院提审该案作出裁定，撤销了南阳市中院、方城县人民法院此前作出的不予受理裁定书，并指令方城县人民法院审理。

2020年3月，方城县人民法院重审后再次作出“不予受理”裁定，被南阳市中院作出裁定撤销，并指令方城县人民法院重审。

“这么多年，太难了。”提起这其中的波折，张国华不停地摇头。从2015年行政诉讼终结，到2020年3月份，长达5年的时间里，这一起民事纠纷案件，从基层法院打到省高院，方城县人民法院多次审理，均以“土地存在纠纷”为由，拒绝受理，导致案件在法院“空转”。

直到2021年12月份，张国华才从方城县人民法院下达的判决书中看到希望。

该判决书中提到，刘西清已在争议土地上建起了房屋，但土地行政部门为其颁发的相关土地权属证书却被法院生效判决书予以撤销。原告张国华虽然持有相关土地使用权证书却无法建筑房屋，出现了土地使用权与房屋分属两人的情形。张国华主张刘将土地恢复原貌，考虑到拆除房屋不利于充分发挥物的作用，原告张国华可另行主张。

2022年9月份，张国华另行主张，请求被告刘西清赔偿10万元损失，并将被告在争议土地上建设的所建房屋，判归原告所有。

2023年9月份，方城县人民法院作出判决：房屋由张国华所有，张向刘支付52万元的建房款进行补偿。法院认为：因刘西清与张国华的建设用地批准书，四至面积相同、且双方缴纳的出让金一致，本院认为原、被告争议的土地是重合的。现张国华对该宗土地享有合法的使用权，属无过错方，刘西清的土地使用权取得后，在争议诉讼期间，法院通知暂停建设的情况下强行建房，属过错方。

刘西清不服一审判决，提起上诉。2023年10月24日，南阳市中院开庭审理了该案，开庭至今已400多天，法院仍未作出判决。

张国华、刘西清因土地纠纷所引发诉讼的判决书，其中14份为行政判决书（上两排）、11份为民事判决书。新京报记者 程亚龙 摄

21年后双方都盼最终调解

在长达21年的时间里，张国华和刘西清已参与了26场诉讼。

在一封“求助信”中，张国华提到，她从40岁打官司打到61岁，依然未能对拥有合法使用权的土地行使相应的权利，已几乎绝望。

而刘西清也同样是因长期诉讼、问题却得不到根本解决而苦恼。

在接受新京报记者采访时，两人均向记者透露有意调解的意愿，但目前没有人推动调解工作。

张国华称，在二审案件开庭后，她曾多次接到原审法院法官的电话，希望能调解这一案件，但截至目前，对方并未拿出调解方案。刘西清称，他也曾接到原审法官的电话，并表达愿意调解的意愿，提出可以给张国华一部分补偿。但他当时不知道张国华是否同意调解，之后也未见法院作出进一步的调解意见。

此外，张、刘两人均提到，方城县成立了以政法委牵头的“专班”，但他们目前不清楚专班所做的工作。

11月29日，新京报记者多次联系方城县委政法委相关领导，对方均未接听电话，短信也未回复。方城县委宣传部工作人员称，经询问政法委相关工作人员，未听说成立“专班”一事。

11月29日，新京报记者联系南阳市中院，希望了解案情的进展及未下判决的原因，相关工作人员回应称，案件还在审理阶段，不便透露情况。审理该案的环境资源庭工作人员称，二审案件一般3个月内会有判决，但情况复杂的案件，可以延期。

北京市中闻律师事务所律师赵朋乐分析认为，一地两卖的情况，在全国各地时有发生，尤其地价上涨的时期，发生这种情况的概率会增大。这类案件背后往往掺杂着错综复杂的关系，导致诉讼持续时间长，最终法院通过调解解决问题也较为常见。

本案中，张国华已经取得“土地使用证”，获得了土地使用权，理应受到法律的保护。国土局在未能收回张国华的土地使用权的情况下，与刘西清签订出让合同，违背了诚实信赖的基本行政原则，事实上也损害了张国华和刘西清两人的利益。

赵朋乐律师认为，根据相关规定，行政机关作出的决定，经人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。对于张、刘二人的土地争议，县政府或国土资源局应该承担一定的责任，法院也可通过“政院联动”的机制，促进问题的解决。

11月29日，方城县自然资源局法制室相关负责人在接受新京报记者采访时称，张国华、刘西清两家的纠纷由来已久，目前正由法院审理，他们负责向法院提供一些资料，最终两人的纠纷如何解决，还是要以法院的判决为准。

新京报记者 程亚龙

编辑 甘浩

校对 赵琳