最高法判例：原告提起行政诉讼，不能既主张确认行政行为违法，又主张撤销行政行为，这两种诉讼请求相互矛盾

裁判要旨

依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第六十八条第一款的规定，请求判决撤销行政行为和请求判决确认行政行为违法属两种平行的诉讼请求。尽管出于行政诉讼的判决方式法定化等原因，行政诉讼的判决方式并不一定完全对应诉讼请求，但诉判对应是基本的诉讼规律，公民、法人或其他组织据实客观地提出诉讼请求实属必要。否则，对应诉讼请求而出的判决结果可能偏离公民、法人或其他组织的真实权利救济目的。《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第六十八条第三款即规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，再审申请人既请求确认国有土地上房屋征收与补偿行政行为违法，又请求予以撤销。行政征收、行政补偿系具有法律效果内容的行政行为，对之判决确认违法或判决撤销属两种不同的判决方式。若判决确认违法，则意味着保留被诉行政行为的法律效力。尽管被诉行政行为的撤销含有认定该行为的违法性之意，但判决撤销重在彻底否定被诉行政行为的效力。故再审申请人同时提出的这两种诉讼请求相互矛盾。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申2643号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：西安市鄠邑区新时代快捷酒店。住所地：陕西省西安市鄠邑区沣京工业园华邦机械有限公司院内。负责人：耿周宁，该酒店经营者。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：耿周宁，女，1975年9月26日出生，汉族，住陕西省西安市周至县。

再审申请人西安市鄠邑区新时代快捷酒店（以下简称新时代快捷酒店）、耿周宁因诉陕西省西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）、陕西省西安市鄠邑区建设和住房保障局（以下简称鄠邑区建住局）、西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京工业园管委会）房屋行政征收补偿一案，不服陕西省高级人民法院（2019）陕行终1135号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

新时代快捷酒店、耿周宁向本院申请再审，请求撤销陕西省高级人民法院（2019）陕行终1135号行政裁定、西安铁路运输中级法院（2019）陕7l行初812号行政裁定，指令西安铁路运输中级法院对其诉讼请求立案。主要事实和理由为：1.确认行政行为违法后，人民法院可以在同一案件的审理中判决撤销，也可以判决不撤销，故其可以一并提起诉讼，而不是只能择一而诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条有明确的规定。一、二审裁定要其择一而诉，或只能起诉违法，不能起诉撤销；或只能起诉撤销，不能起诉违法，没有法律依据。2.同理，其起诉的征收与补偿的行政行为，也是因果关系密切相连、不可分割的行政行为。其对征收及补偿提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项之规定，人民法院依法应予受理。另外，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的立法精神，人民法院不能刻意制造讼累。在其诉讼请求出现请求权竞合时，不得强行要求分诉。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项中诉讼请求的形容词是“具体”，一审裁定将“具体”变为“明确”，实属不当。二审裁定不予纠正。

本院认为，再审申请人新时代快捷酒店、耿周宁对鄠邑区政府、鄠邑区建住局、沣京工业园管委会提起本案诉讼是否符合法定起诉条件是本案的核心问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，“有具体的诉讼请求”系法定起诉条件之一。通常认为，该条件主要是要求诉讼请求应当指向确切具体的被诉行政行为。若诉讼请求不指向明确特定的被诉行政行为，则人民法院便难以确定审查对象，不易组织诉讼活动。若起诉不符合该条件，是以诉讼请求不具体表述，还是以诉讼请求不明确表述，只是语词选择上的差异，无关宏旨。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅是一个行政机关作出的一个行政行为，或是两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。此既通常所谓的“一行为一诉”或“一案一诉”的行政诉讼立案受理原则。再审申请人指出的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项之规定，涉及的是行政诉讼的受案范围，即该法第四十九条第四项规定的法定起诉条件。该项意指对征收决定、征用决定及补偿决定不服，可提起行政诉讼，并无可在一个行政案件中同时对这些行政行为提出起诉之意。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款系关于在行政诉讼中一并审理相关民事争议的规定。一并审理并非合并立案。《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百四十条第一款规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”即使征收与补偿存在关联，也因分属不同的行政行为，而需分别起诉。实际上，分别起诉更有利于权利救济，原因是被诉行政机关可以更为有效地应诉，人民法院可更为有序的组织诉讼活动、更有针对性地促进行政争议的实质性化解。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第六十八条第一款的规定，请求判决撤销行政行为和请求判决确认行政行为违法属两种平行的诉讼请求。尽管出于行政诉讼的判决方式法定化等原因，行政诉讼的判决方式并不一定完全对应诉讼请求，但诉判对应是基本的诉讼规律，公民、法人或其他组织据实客观地提出诉讼请求实属必要。否则，对应诉讼请求而出的判决结果可能偏离公民、法人或其他组织的真实权利救济目的。《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第六十八条第三款即规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。

本案中，再审申请人既请求确认国有土地上房屋征收与补偿行政行为违法，又请求予以撤销。行政征收、行政补偿系具有法律效果内容的行政行为，对之判决确认违法或判决撤销属两种不同的判决方式。若判决确认违法，则意味着保留被诉行政行为的法律效力。尽管被诉行政行为的撤销含有认定该行为的违法性之意，但判决撤销重在彻底否定被诉行政行为的效力。故再审申请人同时提出的这两种诉讼请求相互矛盾。一审法院予以释明，请再审申请人选择其一，符合该条款的规定。再审申请人指出的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，系人民法院可根据个案具体情形选择最为恰当的判决方式，并无当事人可同时请求判决撤销行政行为、确认行政行为违法、判决履行法定职责之意。再审申请人所提再审理由不能成立，一、二审法院对其起诉裁定不予立案及驳回上诉均无不当。再审申请人可另行分别提起诉讼，符合法定起诉条件的，人民法院应予依法立案受理。

综上，新时代快捷酒店、耿周宁的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人西安市鄠邑区新时代快捷酒店、耿周宁的再审申请。

审判长　　李纬华

审判员　　夏建勇

审判员　　刘　平

二〇二〇年三月三十日

书记员　　韩　岐

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