理顺新时代财政体系的“央地关系” | 政策与监管

文/中国社会科学院经济研究所、国家金融与发展实验室研究员刘磊

对于中央政府，应进一步加强其财权和事权，提高在产业发展和宏观调控领域的职能。对于地方政府，应降低其事权和相应负担，将工作重点从经济发展转向地区公共服务，从根本上降低地方政府的投资和举债冲动，逐渐化解隐性债务负担。

在改革开放以来的40余年中，中国经济发展取得了辉煌的成绩。其中，地方政府间竞争在中国经济增长中起到了极为关键的作用。中国的地方政府除了提供公共服务外，还直接参与经济建设，在宏观经济中扮演着准公司的角色，通过开展大规模公共投资来促进经济增长。尤其是全球金融危机以来，我国经济快速恢复得益于大规模的财政刺激，举债主体就是地方政府。大量实证分析已经发现，基层政府之间的竞争是解释中国经济增长奇迹的重要因素。同时，我国地方政府还承担着重要的宏观调控任务。每当经济出现下行迹象时，地方政府总是充当关键的角色，实施逆周期调节。

在取得举世瞩目成绩的同时，这种依靠地方政府间竞争的发展模式也带来一系列问题，包括创新驱动不足、资源配置失衡、地方财政风险等。随着中国经济向着新时代高质量发展阶段的迈进，过去由地方区域间竞争而带动经济增长的模式愈发不适合于时代要求。实现经济发展的关键已不再是传统赶超型经济中的模仿和复制，而是创新型经济中最为关键的自主创新。我们要牢牢把握新时代做好经济工作的规律性认识，不能再简单延续过去经济发展成功经验的模板。通过地方政府间竞争和地方政府举债投资的模式很难再将中国经济重新拉回高速增长的轨道中。当前，我们更需要中央政府的顶层设计和统一协调，将关键资源应用于重点领域。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》标志着中国改革开放进入新阶段，其中专门提到要建立事权和支出责任相适应的制度。在关乎到国防、外交、国家安全、维护全国统一市场的规则和管理等领域，要加强中央政府的事权和支出责任。地方政府则应主要承担区域性公共服务的事权和支出责任，如地方教育、医疗卫生、城乡建设、环境保护等。这些领域更贴近地方民众的日常生活，地方政府对这些问题有更直接的认识和处理能力。这样的制度设计，既可以充分发挥中央政府在宏观调控和国家发展战略方面的作用，也能够保障地方政府在提供公共服务方面的自主性和灵活性，促进财政资源的合理配置和高效使用，进而推动经济社会的均衡与全面发展。我们认为理顺深化财税改革并理顺新时代“央地关系”是化解财政金融风险、增强经济发展内生动力的关键一招。对于中央政府，应进一步加强其财权和事权，提高在产业发展和宏观调控领域的职能。对于地方政府，应降低其事权和相应负担，将工作重点从经济发展转向地区公共服务，从根本上降低地方政府的投资和举债冲动，逐渐化解隐性债务负担。

传统地方政府间竞争模式已不适应于新时代发展要求

传统的地方政府GDP锦标赛模式，即地方政府之间以经济增长速度作为竞争的主要指标。在经济处于高速增长阶段时，采取“赶超战略”，通过在较低要素价格的环境下模仿、引进技术前沿的方式实现本地的技术进步和产业升级，并以出口导向来占领海外市场。地方政府之间的GDP锦标赛发展模式非常适应于这种赶超经济发展阶段，通过改善地区的基础设施、产业配套、营商环境、劳动力资源等要素，吸引企业投资，并积极参与地区之间的竞争。中国经济的这种发展模式在过去几十年里起到了重要推动作用，但在当前新时代的背景下已逐渐不适应发展要求。

一是创新驱动问题。地方政府在经济发展中往往缺乏顶层设计思维，而倾向于短期行为，重视那些能够快速实现经济增长和产出效果的项目。这类项目通常是传统产业或低端制造业的扩张，而对研发投入和创新活动的支持相对不足。这虽然可以在短期内提升经济数据和创造就业，但往往会忽视长期的科技创新和产业升级。基础设施项目和传统产业扩张的经济效益更直观、更容易在短期内反映出来，而科技创新的成果往往需要较长时间才能显现，风险更高，且具有较强的外部溢出效应。地方政府间的GDP竞争还可能导致地方保护主义现象的加剧，以及产业内部的简单抄袭复制及恶性市场竞争，不利于创新技术和创新模式的投入。

二是资源配置失衡问题。大量地方政府为追求经济增长所投资的基础设施项目，如道路、桥梁和工业园区等，通常能够在短期内贡献较大的经济增量，但忽略了教育、医疗、社会保障等公共服务领域的长期需求和发展，导致社会福祉和经济发展之间的不平衡。资源往往会被集中到经济发展水平较高、基础设施较完善的地区，以期获得更快的经济增长，这导致发达地区与欠发达地区之间的发展差距进一步扩大。一些地方政府可能会选择发展劳动密集型或资源消耗型产业，而忽视产业结构的优化升级和经济转型。这种做法虽然可以短期内带来经济增长，但长期来看会使得地区经济过于依赖某一单一产业或资源，缺乏多元化发展，对经济波动的抵御能力较弱。

三是环境污染问题。为了实现短期内的经济增长目标，一些地方政府可能选择牺牲环境保护，鼓励或容忍高污染、高耗能的产业发展，如重工业和化工产业。这种做法虽然可以在短期内带来经济增长，但却以牺牲环境质量为代价，导致环境污染问题。在经济增长的压力下，一些地方政府可能在实际执法过程中对环保法规执行不力，对违法排放的企业采取宽容态度，甚至出现为了吸引投资而降低环保标准的情况。这种行为不仅助长了企业的污染行为，也使得环境治理工作面临更大的挑战。为了促进经济发展，地方政府可能支持或直接参与对自然资源的过度开发，如无序的矿产资源开采、过度的土地开发利用等，这些行为不仅破坏了生态环境，还可能导致资源枯竭，影响地区的可持续发展。

四是地方政府债务风险问题。1994年分税制改革导致地方政府的收支严重失衡，地方政府的支出责任与其财权并不匹配。地方财政收入占比从1993年的78%降至1994年的44%，之后长期在40%～50%之间波动，而地方财政支出占比则始终保持在较高的水平上，常年超过80%。地方政府并未由于本级财政收入的下降而减少支出，相反，其财政支出在全国财政支出的占比及与GDP之比都是在上升的。地方政府投资项目通常需要巨额的资金投入，而地方政府为了获取更多的资金支持，会通过发行地方债券、政府融资平台借款等方式来筹集资金，从而增加了地方政府的财政支出和债务负担。全球金融危机以来，我国地方财政收支缺口不断拉大，地方政府通过隐性债务来举债融资，形成了一定的政府债务风险。

五是“顺周期调控”的问题。由于地方政府债务并没有国家主权货币的支撑，而只能以其现有资产或未来收入进行抵押，地方债务很难体现出逆周期特征。由于“量入为出”的财政管理原则限制，在经济增长期间，政府财政收入增加，容易导致支出扩张；而在经济下行时期，财政收入减少，政府难以通过增加财政支出来实施有效的逆周期调节，从而加剧经济波动。而过去一段时间，中央政府将稳定经济增长的任务下放给地方，但未能提供相应的财政支持，使地方政府承担过重负担。为了促进地方经济发展，地方政府可能会进行超出其财力范围的支出，这包括大规模的基础设施投资、优惠政策等，进而导致地方政府债务风险的集聚......

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来源丨《清华金融评论》2024年12月刊总第133期

编辑丨周茗一

责编丨兰银帆

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