《2024中国地方政府融资平台综合发展指数研究报告》发布，深剖重点省份转型困境和市县平台突围之路

界面新闻记者 | 王玉 毛盾

自2023年7月“一揽子化债”政策全面实施以来，地方债务流动性风险得到有效缓解，融资平台的整合与转型步伐明显加快，市场化经营主体的涌现为经济增添了新活力。但是，融资平台目前仍普遍面临着自身造血能力不足、融资渠道收窄、政府支持力度减弱以及新旧业务转换的艰巨挑战，其基本面改善的进程仍需时间检验与持续观察。

在此背景下，为全面客观地反映新形势下我国各地区政府融资平台的综合发展能力，中国人民大学中国政府债务研究中心、中诚信国际研究院和界面新闻/界面智库（以下简称“课题组”）对“中诚信国际中国地方政府融资平台综合发展指数（EDOT）”进行了优化调整，围绕融资平台所处区域的经济财政实力、公司债务承载能力、公司基础经营能力、公司转型发展能力四大要素35个基础指标，对全国各省及地级行政区的融资平台发展和转型情况进行了综合评估。

《2024中国地方政府融资平台综合发展指数研究报告》分为上下两篇，全文共近3万字。其中，上篇为《融资平台发展转型：重点与非重点省份的突破与分化》（点击标题可查看报告全文，以下简称“报告上篇”），下篇为《融资平台发展转型：市县平台的突围之路》（点击标题可查看报告全文，以下简称“报告下篇”）。该报告也是中国人民大学国家发展与战略研究院教授、中国政府债务研究中心主任刘晓光主持的2024年国家社科基金重大项目“稳增长目标下协同推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的战略与路径研究”的阶段性成果之一。

两篇报告于12月21日在中国人民大学立德楼举办的课题研讨会上进行发布。研讨会由中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘青教授主持。中诚信国际研究院执行院长、中国人民大学中国政府债务研究中心联席主任袁海霞和界面新闻副总编辑、界面智库主编崔宇进行了汇报发言。

在报告上篇中，课题组计算了2023年相关数据可得的31个省级行政区的融资平台综合发展指数，指数以“中诚信国际广义融资平台口径”中的发债企业为样本，包含逾两千家融资平台企业；省级行政区融资平台综合发展指数的样本包含省级、地市级、区县级融资平台企业。

袁海霞在研讨会上表示，当前融资平台的发展转型呈现出四大特点：第一，资产规模平稳增长，但整体质量不高、流动性偏弱，西部地区政府欠款问题严重；第二，一揽子化债推进下债务增速下滑、结构优化，但存量规模仍较大、付息承压；第三，土整、基建等仍是主要业务，市场化业务占比逐步增多，但整体盈利相对偏弱；第四，转型加速但基本面仍然偏弱，信用风险持续释放。

从综合排名看，东部8省跻身前十强，广东、江苏、上海、浙江、北京持续处于全国前五，而12个化债重点省份排名相对靠后，重点省份综合指数平均得分为72.28分，低于非重点省份的77.85分。根据2023年9月发布的“国办35号文”，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏被划定为12个重点省份，其融资平台债务增量和政府投资项目融资被严控。

从各细分指标看，重点省份四项细分指标平均得分均低于非重点省份，尤其是经济财政实力相对更弱，平均得分仅有71.53分，远低于非重点省份的平均得分81.11分，排名位于末7位的省份也全部为重点省份；同时，由于发展环境、金融资源等方面的差异，重点省份转型发展压力也相对较大，转型发展能力平均得分大幅低于非重点区域，需持续关注弱区域债务压力、化债进程以及转型发展情况。

在报告下篇中，课题组以“中诚信国际广义融资平台口径”中的地级行政区、县级行政区发债企业为样本，综合考虑数据可得性，筛选出市县级发债样本数量2198家，其中地级行政区企业838家，县级行政区企业1360家。

从地级行政区层面看，深圳、成都、杭州、广州、苏州、宁波、武汉、南京、福州和无锡位列前十。东部超七成的城市排名在前100以内，其中广东、江苏、浙江等头部经济大省占比较高。西部地区城市分化较为明显，成都、西安、南宁这三个省会城市和部分资源强市排名在50名以内，但超七成的城市排名在100名之后，以四川、广西、贵州、云南等省份为主，其中四川省内差距较为明显，除成都外，大多数地级行政区排名在110名之后。中部地区整体排名高于西部地区，约四成的城市排名在前100以内，省域之间分布较为均衡。东北地区城市数量较少，排名前60的城市为长春、沈阳、大连、哈尔滨，其他城市排名均在170名之后。

从指数排名变动来看，"一揽子化债"政策实施后，对重点省份地市的影响呈现分化，其中东北地区超七成的地级行政区排名有所上升，由于整体债务水平较低，债务承载能力明显改善。尽管政策给予西部地区较多资源支持，但受制于区域债务负担较重、负面舆情较多以及综合实力偏弱等因素，近六成地级行政区综合排名下降。

袁海霞在研讨会上进一步指出，在经济财政实力方面，东部地区排名明显领先其余地区，西部地区资源型城市鄂尔多斯的经济和财政收入表现突出；在债务承载能力方面，一揽子化债持续推进，东北地区整体债务结构和偿债能力改善，而非标等风险持续释放下，西部地区排名整体靠后且2023年排名以下滑为主；在基础经营能力方面，省会城市和副中心城市优质资产较多，东部地区融资平台经营情况整体较好，东北及中部地区有待提升；在转型发展能力方面，东部地区明显较强、中部地区较优，西部和东北地区偏弱。

界面新闻副总编辑、界面智库主编崔宇在研讨会上表示，当前化债政策以省份为单位“一刀切”，让重点省份部分城市“被误伤”，导致政府投资承压、平台融资受限，而非重点省份部分城市“被误捧”，导致化债资源不足、债务风险累积。

课题组发现，在37个重点省份样本城市中，长春、鄂尔多斯、大连、哈尔滨、南宁、玉林和银川等7个城市的微观和宏观债务负担指标排名均位于100名之内，这些重点省份中债务负担相对较轻的城市理应获得政策松绑。此外，有52个非重点省份城市的微观和宏观债务负担指标排名均位于100名之外，包括四川13个城市，江苏5个城市，湖南、湖北和安徽各4个城市，这些非重点省份中债务负担相对较重城市的债务风险值得重点关注。

“在中央经济工作会议相对弱化‘地方债务风险’且强调‘以政府投资有效带动社会投资’的背景下，一揽子化债政策应打破所谓的‘地域歧视’和‘刻板偏见’，且将重点区域划分以省份为单位调整至以地市级为单位，科学分类、动态调整，让‘该发展的发展，该化债的化债’”。崔宇指出。

在报告上篇中，课题组从四个方面对新形势下的融资平台高质量发展给出了建议：第一，深化新旧动能转换与财税体制改革，提高区域经济财政实力；第二，保障重点省份融资平台合理融资需求，兼顾化债与发展的平衡；第三，审慎推进融资平台改革与转型，重视衔接融合；第四，完善现代企业治理，培养市场化经营能力。

此外，对于市县级融资平台的可持续发展，课题组还建议，深化省以下财税体制改革，增厚地方自主财力；平稳压降有息债务规模，优化投融资约束力度；加快市县级平台整合转型，提升信用资质拓宽融资渠道；加大资产盘活力度，培育融资平台经营能力。

崔宇表示，未来界面新闻/界面智库将围绕报告发现挑选典型省份和城市进行一系列案例报道，旨在进一步剖析各级融资平台在发展转型过程中的经验和教训，为地方政府、监管部门及投资者提供有价值的参考与启示。

中央财经大学教授、副校长陈斌开，云南财经大学教授、经济学院名誉院长陈昆亭，北京大学教授、数量经济与数理金融教育部重点实验室主任龚六堂，辽宁大学教授、国民经济研究院院长林木西，中国人民大学教授、经济学院原院长刘守英，南京大学教授、数字经济与管理学院院长任保平，南京大学教授、经济增长研究院院长沈坤荣，华南师范大学教授、副校长王春超，复旦大学教授、经济学院原院长袁志刚等（以姓氏拼音首字母排序），也通过线上或线下的形式参加了本次研讨会。