江小涓：学习三中全会《决定》的几点认识和体会

国务院原副秘书长江小涓资料图。11月15日，中国行政管理学会学术顾问委员会与北京大学政府管理学院共同举办的“学习贯彻党的二十届三中全会精神 推进国家治理现代化研讨会”在北京大学英杰交流中心星光厅举行。中国行政管理学会学术顾问委员会主任江小涓以“推进国家治理现代化的实践逻辑与理论创新——学习三中全会《决定》的几点认识和体会”为题发表演讲。本文根据江小涓主任现场演讲内容整理。

本文来源：清华服务经济与数字治理研究院

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江小涓在“学习贯彻党的二十届三中全会精神 推进国家治理现代化”研讨会上的演讲：推进国家治理现代化的实践逻辑与理论创新
尊敬的各位老师，大家下午好！在此，我再次向各位表示诚挚的谢意，感谢你们莅临本次会议。我今天要探讨的主题是“推进国家治理现代化的实践逻辑与理论创新——学习三中全会《决定》的几点认识和体会”。
一、三中全会的历史地位：与时俱进确定改革目标和任务
三中全会在历史上的地位对我们而言具有至关重要的意义。改革成功的诸多经验中，最为关键的一条便是通过与时俱进来确定改革的目标与任务，而非一味地沿袭既有模式。自二十届三中全会以来，我们进入了以制度建设为核心的阶段，进一步全面推进深化改革，这一点刚才龚维斌校长已有详细阐述。
自改革开放以来，有六次三中全会做出重要改革决定，分别是十一届三中全会，十二届三中全会，十四届三中全会，十六届三中全会，十八届三中全会，二十届三中全会。六次全会都有新的重大改革部署，有当时改革任务的关键词。而全面讨论改革的六次重要会议则可大致划分为三个阶段，各阶段均有其核心关键词：第一阶段旨在解放和发展生产力，致力于建设社会主义市场经济体制；第二阶段以治理现代化为目标，全面推进深化改革；第三阶段则以制度建设为重点，进一步深化全面改革。

关键词的提出具有一定的针对性。在二十届三中全会的起草过程中，如何评价十八届三中全会之后的改革成为一个棘手的议题。经济学界普遍认为，改革的本质在于解放和发展生产力。倘若只沿着这一思路继续下去，对十八届三中全会后的改革进行评价可能会出现偏差。为此，我撰写了一篇文章，这篇文章在一定程度上是受到委托而写，于一月份发表，旨在提出一个不同的评价维度，以期对十八届三中全会后的改革进行更为全面的理解。回想此次三中全会起草之初的基调，强调解放和发展生产力，以及那些牵一发而动全身的关键性改革，这一话题始终在讨论之中，直至后来才有所转变。当时我有这样的感触，若继续依照第一阶段的目标推进，对后续改革的评价可能会遭遇难题，这些问题着实不易表述。
1、解放和发展生产力：建立社会主义市场经济体制
第一阶段的改革目标非常明确，即解放和发展生产力。党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期。十一届三中全会的改革任务关键词是：“贫穷不是社会主义”“我们要赶上时代，这是改革要达到的目的”。上世纪80年代初中期，国家开启了农村联产承包制改革、城市企业承包制改革和价格体系等系列改革，这些都是在计划经济体制框架下增加市场因素，增加激励机制和经济活力。
此后有三次主题为改革的三中全会：十二届、十四届、十六届，改革的核心议题均围绕着市场经济体制的改革。十二届三中全会聚焦于经济体制改革，改革任务的关键词是建立有计划的商品经济；十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制的目标，改革任务的关键词是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；十六届三中全会则致力于完善社会主义市场经济体制，改革的关键词是在国家宏观调控下，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。值得一提的是，十六届三中全会于2003年召开，距离改革开放已有30多年的时间，但改革的主线始终如一。这个阶段的改革特点就是解放和发展生产力，每个阶段都有它的关键词，围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，从国家宏观调控方式改革、要素市场改革、劳动力市场改革、国有企业改革、财税体制改革、社会保障制度建设等多方面推进发展型改革，目的都是调动个人、企业和地方的积极性，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展。因此，这个阶段的改革可以称之为“发展型改革”。

改革需以时间为检验标准，其成效究竟如何？显而易见，改革的成效极为显著，生产力获得了极大的解放与发展。回顾中国改革开放以来45年的年度经济增长数据，经济平均增长速度高达9.1%，显著高于主要国家和世界平均水平。中国GDP在1980年为1911.5亿美元，仅相当于美国的6.7%、德国的20.1%、日本的17.3%；2021年达到17.7万亿美元，分别相当于美、德、日的77.1%、419.9%、359.2%。经济高速增长，经济实力和国际地位极大提升，这一成果正是得益于改革与生产力的解放与发展，此乃改革的第一阶段。

1980-2023年中美日德及世界经济增长速度

2、治理体系和治理能力现代化：全面深化改革

进入改革的第二阶段，重点在于治理体系与治理能力的现代化。党的十八届三中全会标志着改革呈现出一个重大的转变。而根据二十届三中全会的最新表述，这更是开创了新时代全面深化改革的新局面。此次会议提出的全面深化改革，与前四次三中全会聚焦于建立社会主义市场经济体制的改革有所不同，它在提法上展现了一套全新的逻辑，要通过改革，全面提升国家治理能力，解决经济社会各方面存在的突出矛盾。文件同时强调经济体制改革是全面深化改革的重点，提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这个重要新表述。这表明解放和发展生产力的发展型改革也在加力。相较于前两次三中全会，十八届三中全会在市场配置资源方面又迈出了坚实的一步，而此前十四届三中全会与十六届三中全会则更多地强调了市场的基础性作用。这一变化无疑是极为重大的，由此开始，我国改革就由发展型改革承载的解放和发展生产力这个突出任务，转向了以全面深化改革和以深化经济体制改革为重点的改革阶段。

在十八届三中全会上提出全面深化改革时，我们已经讲了30年的经济体制改革，并致力于建立社会主义市场经济体制。在这样的背景下，如此重要的提法变化可能会让国内外产生误解，认为我们不再以经济建设为中心，或者不再重视经济问题。因此在这个文件中提出了非常明确的信号：市场在资源配置中将发挥决定性作用。与过去两个三中全会表述的发挥基础性作用相比，有重大进展。希望能够使大家认识到，我们对市场经济体制改革的决心坚定不移，并且仍在不断推进。

由此开始，我国的改革从以发展型改革为突出任务、致力于解放和发展生产力的阶段，转向全面深化改革并以经济体制改革为重点的新阶段。

我想引用这张图表，并在此讲下我一直思考的一个问题——如何准确描述十八届三中全会之后的改革进程。事实上，我最初是从燕老师那里学到了这一观点。前年，燕老师在清华大学的一次演讲中展示了一张PPT，清晰地勾勒出1978年至2012年间改革的核心在于解放生产力，而在此之后的改革重点则转向提升治理能力。

这个划时代的转变有着深刻的现实背景和理念指引。改革开放三十多年后，以全面深化改革解决发展中积累下来的突出问题成为全社会的共同要求，例如脱贫攻坚、依法行政、共同富裕、环境保护与生态建设等，都是亟待解决的重大问题。回溯到2008年，我国还有7000万人生活在绝对贫困线下；2008年我国基尼系数达到0.491，接近0.5这个重度不公平程度；食品安全问题如三聚氰胺奶粉事件、环境问题如大气污染等都几乎成为社会危机事件。这些问题不解决，既影响全面小康目标的实现，又会成为现代化国家建设中的阻碍，更会影响广大人民群众对党治国理政理念和能力的信任，必须提上日程，加快建立体制机制，解决这些发展中积累下来的突出问题。

同时，我国仍处于建设小康社会的关键时期，稳增长稳就业是始终存在的重要任务，而且压力比以往更大。继续以发展型改革解放和发展生产力的要求依然普遍。因此十八届三中全会强调经济体制改革是全面深化改革的重点，提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这个重要新表述。发展型改革的力度并未减弱。可以看出，从这个阶段要解决的问题出发，实事求是，就需要两种改革并行推进。

二、以制度建设为重点进一步全面深化改革

二十届三中全会提出，要以制度建设为重点，进一步全面深化改革。这表明我们在新时期依然坚持与时俱进的原则。刚刚提到的二十届三中全会，强调了制度建设的重要性，并对新时期制度建设提出了新的要求。为继续解放和发展生产力，我们需要加强制度建设，使生产关系与生产力、上层建筑与经济基础更加相适应。现实环境已经发生了变化，我们的制度也必须相应调整。为解决突出的矛盾和问题，我们同样需要加强制度建设，构建一个能够协调各方利益的长效机制。二十届三中全会还提出了一个新议题，即现代化时期人民诉求多元化要求加强制度建设，国家治理与社会发展更好相适应。

1、继续解放和发展生产力要求加强制度建设，使生产关系与生产力、上层建筑与经济基础更好相适应

继续解放和发展生产力，首要任务是加强制度建设。《决定》提出了市场经济基础制度这个重要概念，将产权、市场准入、公平竞争、社会信用等列入。这些都是社会主义市场经济有效运行的基本保障，其中有许多重要的新要求。例如依法平等长久保护各种所有制经济产权，其中的“长久”两个字受到高度关注，表明我们保护各种所有制产权，不是权宜之计，不会发生改变，给各类投资者和企业家以长期信心和预期。再如对民营企业也提出制度建设的要求，支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控。我们对民营企业提出了三项至关重要的要求。首先，只要属于民营企业范畴，其经营活动均可自由开展。然而，伴随民营经济普遍进入二代传承阶段，完善治理结构和管理制度已成为一项重大挑战。从国际经验来看，大约70%的一代民营企业家在二代传承过程中会遇到问题，这无疑是一个不容忽视的问题。其次，合规建设亦是民营企业普遍面临的突出问题。此外，廉政风险亦不容忽视。因此，在民营企业的发展过程中，我们也提出了相应的制度建设要求。

高质量发展是首要任务，推动高质量发展的激励和约束机制都还不足，面临不少体制机制障碍和卡点堵点，需要通过进一步全面深化改革来破解。例如我们的市场运行中，长期以来在鼓励进入市场方面下很大功夫，但在方便退出市场方面一直较弱，不利于市场发挥优胜劣汰、提高产业水平的作用。《决定》要健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度。这是一项非常重要的制度安排。在过去的工作中，这些问题曾让我感到非常头疼。如今，将这些议题提升至顶层设计层面，是完善市场经济体系后半部分的重要举措。再如发展新质生产力是一项新任务，要求健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。

2、解决突出矛盾和问题要求加强制度建设，形成协调各方利益的长效机制

我们一直强调，发展改革应从增量入手，以破除束缚带来新的动力活动和相应利益，而治理型改革往往针对长期积存下来的突出问题，涉及存量调整，利益关系错综复杂，动奶酪必然会遇到干扰和出现阻力。

以共同富裕问题为例，自党的十八大以来，我们一直在讨论这一问题，实际上我们在此期间也进行了一些调整。那么，为何要调整这一说法呢？这主要是因为问题的复杂性。例如，为了缩小收入分配差距，我们可以采用累进税制，即收入越高，纳税越多。然而，许多地方为了吸引投资、促进当地经济发展，往往对投资者、科技成果持有者和大公司高管等各类“人才”给予税收优惠，从吸引资源促进地方增长的角度看有合理性，但从共同富裕的角度看就值得思考，因为这些得到税收优惠的人群已经是“高收入”人群，对他们的优惠会产生实质上的税收累退效应。当资本可以跨境全球流动时，税收制度的调整还需要关注其他国家的税制和相关政策。要解决这一问题，我们需要依靠政策进行调整，但这种调整的空间是有限的。

因此，仅仅靠政策调整这类问题往往收效有限，长期可持续推进需要刚性的制度约束，才能有效规范各方行为，协调利益关系，更好解决这些突出矛盾和问题。例如，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构，这就是对今后税制改革提出的改革方向和举措要求。再如要规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为，这是对过去多年各地之间招商引资竞争行为的制度性约束。再如，完善生态文明基础体制，要求健全生态环境监测和评价制度。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制等。

3、现代化时期人民诉求多元化要求加强制度建设，国家治理与社会发展更好相适应

在现代化时期，人民的诉求日益多元化，这要求我们必须加强制度建设。“国家治理和社会发展更好相适应”是《决定》中的一个重要新提法，这个新提法源自对我国经济发展社会进步产生的新问题新挑战的深刻理解。随着国家经济发展水平和国民受教育水平的提升，今后我们要面临一对同源却矛盾的关系，即社会活力和社会秩序的关系。

实践和理论都表明，现代化发展时期是社会活力与不稳定因素同步增加的时期：教育发展提高了识字率和教育水平，增加了传播媒介对民众影响的普及率及渗透度，人们眼界更高更远；高增长在使社会整体福利提升的同时，很可能扩大贫富差距，没有以同样速率跟上来的人们可能产生对制度的不满；经济发展会增加人口在地理上的流动性，人们从农村向城市移居如果长期不能真正融入，可能带来排斥感、不安全感甚至极端情绪等等。

这正是我们所面临的新挑战。提出与社会发展更好地相适应的要求，实际上是一种前瞻性的治理理念。我们的目标是在复杂而深刻的社会进步与变革中，实现社会的生机勃勃与井然有序。实际上，社会的发展不仅仅局限于解决突出问题或促进经济增长，还包括保障公民权利、提供社会正义和维护社会平安等多个方面。在这些领域，我们都提出了新的要求和标准，以期全面提升社会治理水平。因此，在我们往常讲的改革要兼顾公平和效率之外，今后的改革还要兼顾活力和秩序。

例如，要求促进城乡共同繁荣发展。要求推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。随着农民工第二代第三代的成长，这些诉求更加强烈并有较高的社会共识，必须成为今后改革的重点任务。如今，城乡之间的共同发展不仅是一项旨在促进经济增长的实用目标，更体现了社会公平的价值观念，致力于确保每个人享有平等的地位。

例如，要求坚持正确人权观，加强人权执法司法保障，完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制，完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。推进刑事案件律师辩护全覆盖，建立轻微犯罪记录封存制度，这都是人民群众高度企盼的治理能力。“建立轻微犯罪记录封存制度”看上去就一句话，却涉及数百万有过错者及更多亲属的基本权益保障。随着法治建设的加强，过去在刑事判决中，85%的案件为轻微犯罪，涉及大约80万人的刑罚，再加上他们的家属，人数更多。类似于轻微犯罪，若犯罪者主观恶意不强、社会危害性较小，且刑期在三年以下，其在数字时代的犯罪记录后果却显得极为严重，终身伴随。仅需刷一下身份证，便能立即识别出犯罪记录，导致这类人员几乎无法找到任何工作。底层民众遭遇到这类问题时又该向谁求助，更何况他们是曾经的过错者。“建立轻微犯罪封存制度”，意味着在未来普通岗位求职 ，这些记录将不再会被呈现。

《决定》中有许多这类体现经济发展新形态、社会进步新理念、人民群众新要求的改革部署。何为社会进步？就是人民群众正是通过一项项具体的改革措施，切身体验到与现代化国家相匹配的国家治理水平。三中全会之后，还有许多类似的细节问题亟待解决。在社会主义现代化建设的新时期，我们必须以人民群众为中心，全面考虑各方需求，如何准确把握人民群众的期望？这需要学术界的大力支持和深入研究。

总而言之，历次三中全会与时俱进确定改革开放目标和任务，是我国过去四十五年持续发展和保持稳定的重要体制保障。现在国家进入现代化建设新时期，迫切要求加强制度建设，有效规范各方行为，协调利益关系，解决好突出矛盾和问题，使生产关系与生产力、上层建筑与经济基础、国家治理与社会发展更好相适应，保障现代化建设顺利推进。 ■

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