张锦华 龚钰涵 | 如何打开城乡融合发展新空间

党的二十届三中全会《决定》提出"城乡融合发展是中国式现代化的必然要求"。中央经济工作会议确定了明年要抓好的九项重点任务，其中一项就为"统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展"。中央农村工作会议进一步强调"推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合"。全面准确理解会议精神，促进城乡融合发展，必须要把握重点、理清逻辑，采取更加务实的措施办法，确保改革有力有效推进。

推进新型城镇化是前提和动力

工业化、城市化是中国式现代化的主要动力，我国现阶段仍处于工业反哺农业、城市带动农村，逐步推进城乡融合发展的过渡时期，农村的发展离不开城市的高质量发展。为此，要不断健全推进新型城镇化体制机制，为城乡融合发展提供重要保障。

一是发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平。一方面，要依托城市群与都市圈，引导大中小城市和小城镇协调发展，形成多中心、多层级、组团式的可持续城市发展模式，吸引中心城区和远、近郊区人口集约紧凑布局，形成产城融合、职住平衡的城市化布局。另一方面，要深化城市建设、运营、治理体制改革，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系、都市圈同城化发展体制机制、特大镇经济社会管理权改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规。

二是加快推进城乡基本公共服务均等化。推进外来人口和本地人口的公共服务均等化会产生巨额的市民化成本，这就需要由各级政府、企业、个人进行合理分担。

三是探索保障新型城镇化的制度环境。当前，户籍制度改革已取得较大进展，但进城农民考虑到三项土地权益，仍不愿进城落户。而此前，不落户就不能享有与户籍人口同等服务，但若基本公共服务由常住地提供后，进城农民既可以享有常住地服务，又可以选择是否迁移户口，迁入地政府也不得以退出土地权益作为农民进城落户的条件。这有效消除了进城农民的后顾之忧，但农民土地自愿有偿退出的办法仍需进一步探索。

推进乡村全面振兴是出发点和落脚点

城与乡，是人类生产生活的两大空间形态，意味着无论城镇化如何发展，乡村都不会消亡。我国目前有90%国土面积属于农村，近5亿人生活在农村，因此，要一头抓"城"，一头抓"乡"，双轮驱动，不断推动农村在城乡融合中迸发出新活力。

一是因地制宜发展农业新质生产力。要加大对技能带头人的培养资助力度，并鼓励高校毕业生、专业人才和技能劳动力投身农业领域。从农业劳动资料来看，目前我国的农业产业科技含量和机械化水平较低，下一步不仅要夯实数字农业发展基础、加快数字云平台建设、增强数据汇集和治理能力，还要建设农业智能化生产基地。从农业劳动对象来看，一方面要高质量推进高标准农田建设，确保粮食和重要农产品稳产保供，另一方面要继续提升现代种业发展能力，扎实推进种业关键共性技术研究、优势特色种质创新及品种选育联合攻关，构建产学研用深度融合的育种体系。

二是激发农业农村发展的动力活力。新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系，明确"三块地"的改革方向，处理好农民和土地关系。一要"有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点"，坚持"大稳定、小调整"，巩固和完善农村基本经营制度，进一步深化农地所有权、承包权、经营权分置改革。二要"探索闲置农房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式"，推动闲置资源变资产、农民变股东、资金变股金。三要按照"守底线、划区域、定范围、有计划"要求，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，激活农村土地要素，提高资源配置效率。

三是完善强农惠农富农支持制度。一方面要分类施策构建农民增收机制。既要推动农业提质增效、增加经营收入，又要激活农村存量资源、增加财产收入，还要促进农民就业创业、增加工资收入。另一方面要持续巩固拓展脱贫攻坚成果。如何在面上实现全盘覆盖、在线上强调分类施策、在点上推动精准帮扶，提升防止返贫致贫监测帮扶效能，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度，是健全乡村全面振兴长效机制的重要举措。

寻求新型城镇化与乡村全面振兴的结合点是核心抓手

城乡融合发展不仅意味着把城和乡放在一张图上，作为一个整体进行战略谋划和统筹布局，还要求城乡除了在功能上是互补的，在产业上是协同的，还要有基础设施和公共服务的一体化规划，是一个城乡共生共荣、差距逐步缩小的全面融合过程。

一是培育城乡融合的有效载体。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，发挥县城连接城市、服务乡村的作用，实现城、县、乡的功能衔接互补、均衡发展互促。要形成重点镇、特大镇、特色村的城乡融合亮点，通过产业引导或招商引资等方式提升区域产业布局，不仅要推动城市产业向农村延伸，加强城市对农村的辐射带动作用，还要发挥农村资源禀赋结构的比较优势，优化传统产业、壮大新兴产业、培育未来产业，实现产业链的深度融合。

二是深化城乡一体化的土地制度改革。要盘活存量土地和低效用地，优化土地资源配置，对于土地供应紧缺的超大特大城市，既要通过用地指标空间再配置解决地区间土地利用效率差异化问题，又要调整土地用途以实现城市内闲置商服用地再利用，还要适度放宽容积率管制缓解中心城区用地供求不平衡矛盾。土地管理配置要同宏观政策和区域发展高效衔接、同常住人口增加相协调，有效实现城市与乡村增值收益的统一、工业与农业用地的协调、人口流入与流出用地指标的匹配等。

三是引导生产要素双向流动。"重中之重"就是全面推动人、地、钱等要素在城乡间平等交换、双向流动。从人的方面看，不仅要逐步消除城乡二元体制下遗留的制度藩篱，打破由户籍身份导致的人口双向流动和服务均等享有障碍，还要为返乡入乡人员提供财政、金融、社保等政策支持，缓解乡村的"人才之饥"。从地的方面看，要进一步释放土地红利，推动农地的适度规模经营、宅基地的多方盘活利用和集体土地入市的"同地同价同权同责"，健全土地增值收益分配机制，赋予乡村资源与城市资源同等权益。从钱的方面看，要开拓多元化投融资渠道，既要发挥政府资源动员和配置能力，又要引导社会力量和城市资本下乡，通过普惠金融体系和社会信用体系的建设，保障金融对农业农村的支持力度。

（作者分别为上海财经大学中国式现代化研究院团队首席专家；上海财经大学城乡发展研究院助理研究员）

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文：张锦华 龚钰涵 编辑：陈瑜 责任编辑：杨逸淇

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