什么样的人群属于低收入人口？

【文/观察者网专栏作者 邢成举】

自2020年实现脱贫攻坚战全面胜利后，如何在后续工作中防止脱贫人员返贫，如何做好分层分类救助工作，也成为下一步的工作重点。

2024年12月30日召开的全国民政工作会议明确指出，将在2025年制定低收入人口认定办法、低收入家庭经济状况核对办法，持续健全社会救助体系。这标志着低收入人口常态化帮扶工作进入了新阶段。

2023年10月，民政部等单位制定了《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，已经就低收入人口进行了明确的界定，即低收入人口包括最低生活保障对象、特困人员、防止返贫监测对象、最低生活保障边缘家庭成员、刚性支出困难家庭（刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的家庭）成员，以及其他困难人员。

从以上界定可以看出，民政部门主导的低收入人口认定以及帮扶工作，已经涵盖了防止返贫监测与帮扶对象。从国家政策发展导向上看，低收入人口常态化帮扶已成为主导思路。

但是过去几年，学术界对过渡期后到底该如何将帮扶工作回归常态化状态这一问题多有讨论，笔者一直倡导让常态化帮扶工作回归民政部门。从上面文件的情况看，这一倡导已经确定，民政部门在长时间内一直负责民生兜底与帮扶的相关工作，将低收入人口帮扶工作回归到民政部门，也是实现常态化帮扶的核心体现。

在过去两三年里，基层减负一直是个全社会关注度极高的话题，但是基层负担在较长时间里并没有出现明显的减轻，这里面的原因是多样的，其中一个原因就是不同的职能部门在做着类似但又重复的工作。

比如，防止返贫监测工作与帮扶工作之前一直由乡村振兴部门负责，后又转到农业农村部门，但与此同时，民政部门也在做着低收入人口的监测工作，对于符合条件的也纳入特困、低保等帮扶体系，这就导致都依赖基层的两个系统的工作，客观上存在诸多的交叉，但因顶层设计的区分，其在客观上无法实现合并。

而2024年底的民政工作会议则明确传达了新的信号，即面向未来的低收入人口常态化帮扶工作将由民政部门主导，这对于防止返贫监测工作是一种明确的减负，而依托民政、教育、医疗、公安等大数据，则可以很好地进行低收入人口的识别和甄选，依托民政自身已有的基层组织体系，比如民政信息员、村民小组长等则可以较好地完成补充性识别与筛选工作。

关于低收入人口的认定办法，在2023年的相关文件里面已经做了相关的规定，比如文件指出“通过申请人自主申报、入户走访、数据比对等方式，采集辖区内低收入人口相关数据信息并逐级上传，加强数据共享，做到定期更新、动态调整、不断完善。各地要充分发挥‘大数据比对+铁脚板摸排’作用，线上线下相结合，及时、主动发现需要救助的困难群众。”

当然，这里提到的程序与办法，总体上是一种方向性指导，但到底低收入人口该确定何种收入标准呢？已有文件还没有明确。从客观现实需要上看，地方确实需要一定的标准，但各地情况都有不同，就像不同省份低保认定与保障标准不同一样，在低收入人口认定方面，笔者也建议给不同省（自治区、直辖市）保留设定自身标准的空间和权力，让低收入人口的认定工作能够充分体现地方的实际情况。

关于低收入家庭经济状况核对办法，笔者的建议是宜粗不宜细，比如，在村庄内做调研时候，当你问起，你们村里或是你们村民小组里谁家最困难，村民几乎都可以形成相对一致且准确的判断，但是除了最困难的人之外，其他较为困难的家庭和人口则往往存在较大分歧，因此，低收入家庭经济状况的核对，不应是对几十元、三五百元收入的精细核对，核心还是要突出对那些突发严重困难、刚性支出过大等这类家庭的经济状况核对与帮扶工作。

2024年上半年，全国多地都已经启动了防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨工作，这项工作是对低收入人口常态化帮扶工作的一种整合性尝试。

在陕西安康的试点工作中，其以农村最低生活保障对象和防止返贫监测对象为实施主体开展试点。在推进实施中重点做到人员力量、识别程序、管理服务、政策资源、审批权限“五个并轨”，在识别程序上做到受理诉求、核对比对、入户调查、研究审核、公开公示、落实帮扶“六个统一”，真正实现各方资源力量统筹整合、互通共享，工作程序科学规范、简便易行，切实提高工作质效、减轻基层负担。

从全国多地试点的情况看，都取得了积极的成效。故此，在2025年，通过民政部门统筹涵盖原低收入人口和防止返贫的监测工作，已经取得了良好的实践基础。

低收入人口的认定是帮扶工作的前提，在完成认定后，帮扶工作才能够有的放矢。当然，通过民政部门主导完成的低收入人口认定工作，并不意味着帮扶工作都集中在民政部门。根据低收入人口及其家庭出现困难的具体问题和领域，多元的职能部门都可以相应地启动相关的帮扶工作。

比如，低收入家庭子女因为教育而产生大额刚性支出，这个时候，教育部门就可以通过助学金、贴息助学贷款等帮扶手段对这样的家庭进行帮扶。低收入人口因为医疗而出现大额支出等引发生活困难，医保部门则可以通过医疗救助方式启动帮扶工作。

关于分层分类帮扶工作，2023年的民政部等部门的文件已有明确要求，即“按照低收入人口困难程度和困难类型，分层分类提供常态化救助帮扶。对防止返贫监测对象，同时按照现行防止返贫动态监测和帮扶机制给予针对性帮扶措施，切实防止规模性返贫。”未来的话，防止返贫监测工作将不再成为一项独立工作，而将成为低收入人口常态化帮扶工作的有机构成部分。

2025年制定低收入人口认定办法、低收入家庭经济状况核对办法，这里还有一个值得分析的看点，那就是以往在较长时间内聚焦农村低收入人口的帮扶工作，将转变为在全国范围内城乡一体的低收入人口认定与帮扶工作，这样就实现了新的城乡统筹。

在以往的工作机制中，农村进城务工或是突发严重困难的农村人口，仍需要在户籍地完成低收入或是防止返贫的认定，但是如果实现了城乡一体的低收入认定与帮扶工作，在城市的农村流动人口只要符合相关条件，可以便捷地在城市完成相关认定工作并获得帮扶与救助，这也是新阶段的低收入人口帮扶工作值得期待的内容。

新阶段的低收入人口认定工作，一方面不仅是为了明晰全国城乡低收入人口的数量和构成，另一方面也是更好地了解新阶段，低收入家庭的经济与生活状况。对此，学界有不少人呼吁提高最低保障水平，实际上在过渡期的几年内，各地都不约而同地提高了农村低保的保障水平，但是受财政水平的约束，低保的提升也是有限度的，需要量力而行。

在确保基本生活有保障和不发生规模性返贫底线要求的意义上，低收入人口的认定标准也将采用一个相对适中的标准，其将超越现有标准，但也不会是一个高位标准。

总之，新阶段的民政工作将会开启低收入人口常态化帮扶工作的新篇章，其不仅有助于理顺防返贫帮扶与低收入人口帮扶的纷繁关系，而且能够切实减轻基层工作负担，其实让帮扶工作回归到部门化和制度化的轨道上来。

当然，如何协调散落于各部门的帮扶资源及时有效开展帮扶，并真正实现多部门数据的共享，提升大数据比对的准确性和覆盖面，仍是一个有待实践检验的命题。

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