战略重塑与全球布局：全面解析美国《2025财年国防授权法案》

美国国会参议院于本周星期三(12月18日)以85对14的表决结果通过了《2025财年国防授权法》(National Defense Authorization Act for FY2025, NDAA)，该法案将送交总统签署后正式生效。《国防授权法案》是美国国会每年通过的国防政策支柱性文件，将为国防部的运作项目提供计划并授权资金。在全球地缘政治竞争深化的背景下，《2025财年国防授权法案》不仅涵盖军队福利提升、军事现代化投资与国际合作等传统内容，更通过对中国的特别关注，凸显了其对印太地区的战略倾斜。

这份法案通过高达8950亿美元的国防预算授权，不仅刷新了美国军费开支的新纪录，也反映了美国试图在未来几年继续强化全球军事姿态的政策趋势。作为一部全面整合军事力量、技术研发与外交资源的政策工具，该法案在多个维度上展示了其以前沿技术提升军事能力、以盟友合作维持区域影响力的意图。本文以《2025财年国防授权法案》的关键条款为切入点，围绕军队管理、科技与军事现代化、国际合作及涉华政策四个方面展开，深入探讨其政策逻辑、战略目标与潜在影响。

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军事革新：从管理到科技改良

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军事管理和意识形态裂痕

《2025财年国防授权法案》在军队管理方面着重通过全面提升军人福利、优化资源配置和完善支持体系，展现了其巩固军事力量基础的战略意图。首先，该法案以显著提高薪资为切入点，为初级军人提供了14.5%的薪资增幅，同时为其他军人增加4.5%的基本工资。除此之外，法案提高基础需求津贴（BNA）的资格门槛至联邦贫困线的 200%，同时改进生活成本津贴（COLA）的计算方法，涵盖具体地区的食物和通行费用。这一举措旨在缓解通胀压力对军人家庭的经济影响，更通过提高薪资竞争力吸引更多高素质人员加入军队。

在此基础上，法案拨款1.77亿美元，用于改善军事住房条件和扩建托儿设施，以更好地支持军人家庭的稳定生活。此外，通过加强心理健康支持与脑损伤治疗，法案旨在提升军队整体战备状态，使得军人在身体与心理两方面获得保障。

然而，法案在一些政策内容上也引发了争议，反映“国家化”的美军反而日益被外部意识形态的极化所影响。法案明确禁止军队医疗保险（Tricare）为未满18岁的军人子女提供与性别焦虑诊断相关的性别确认医疗服务，即通过医疗来帮助获得更加符合自己认同的性征。

这一条款引起了性少数社区与美国民权联盟等组织的强烈反对，估计影响约 6000至7000个军事家庭。超过20名民主党参议员试图删除该条款，强调军人有权为自己的孩子做出医疗决定。众议院军事委员会民主党首席议员亚当·史密斯（Adam Smith）认为，该条款将危害儿童生命，迫使军人不得不离职来保障子女获得必要的医疗服务。

共和党则认为，法条有助于将五角大楼的关注点重新聚焦于军事效能，而不是“激进觉醒意识形态”。法案还包括禁止在军事学院教授“批判种族理论”、裁撤“多样性、公平性和包容性”（DEI）相关部门、打击反犹太主义等保守主义色彩鲜明的条款。

从左至右：民主党参议员马克·R·沃纳（弗吉尼亚州）、伊丽莎白·沃伦（马萨诸塞州）、多数党领袖查尔斯·E·舒默（纽约州）和塔米·鲍德温（威斯康星州）本月初在国会大厦。

图源：美联社

在军队组织与人员发展方面，法案致力于通过扩展少年预备役军官训练团（JROTC）和其他教育项目，加强军事后备力量的储备能力。同时，法案通过调整永久调动津贴和海外员工留任政策，进一步优化全球部署效率。

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人工智能与军事科技

法案拟投资1438亿美元于研发、测试和评估投资高超音速、人工智能、机器人系统、移动微型核反应堆及高能激光技术，另有17.5亿美元用于科学与技术计划。在人工智能领域的条款彰显了美国对未来战场技术竞争力的高度关注与战略部署。法案要求国防部启动多项试点项目和计划，以推动AI在国防中的采纳和应用，既包括技术创新的探索，也涵盖对国家安全风险的预警机制。

法案的一大要点是设立了“首席数字工程招募与管理官”这一职位，该官员负责明确国防部AI相关人力资源的职责分工。这一举措旨在优化AI人才的吸纳与管理，加强AI相关岗位的战略规划。此外，法案还要求国防部在法案生效后180天内开发针对部门成员的AI教育课程，显示出对AI技能提升的高度重视。

针对国家安全风险，法案修改了“首席数字与AI官员管理委员会”的现有职能，要求其识别可能威胁国家安全的AI模型并制定相关防御策略。法案还推动AI在多个具体领域的应用创新。例如，在财务审计中使用AI以提高效率。

法案的另一重点是提升AI系统的人机交互能力。通过引入认知工程学技术，旨在改善AI系统的可用性和数据解读效率，从而减少技术复杂性对战斗决策的干扰。这一条款直面了当前AI技术在实际部署中的操作门槛问题，突出了对实战效能的关注。最后，法案强调了与盟友的多边合作。法案规定在90天内，美国国防部需组建一个多边AI工作组，以协调盟国间的AI项目。

值得注意的是，法案强调了网络情报在未来军事作战中的重要性，并要求国防部在2026年10月1日前建立专门的“网络情报能力”(Cyber Intelligence capability)。相比以往法案中提议的“网络情报中心”，此次《国防授权法案》转而提出“网络情报能力”的概念。这种调整体现了立法者对建立单一集中式机构的顾虑，同时也表明一种更灵活、更分布式的网络情报支持方式可能更适合当前国防部的需求。

同时，法案明确规定，国家安全局（NSA）将不参与这一能力的技术服务支持，这将该能力的重任直接交给网络司令部，以减少任务分散带来的任务混乱。长期以来，美国国防部在网络情报支持方面面临多重挑战。传统情报领域的经验难以完全转化到网络空间中，而对外部网络系统、架构和配置的详细情报需求则变得愈发重要。同时，网络司令部与NSA之间虽共享部分资源，但两者的职责差异明显：NSA主要聚焦于外国情报，而网络司令部的重点是军事作战。这种职能差异使得建立独立的网络情报能力成为必要。

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国际合作和全球部署

法案通过大幅增加针对印太地区的资金投入和深化多边合作机制，该法案意在强化美国在这一关键战略区域的影响力，一定程度上体现了美国国防“先亚后欧”的政策趋势。

为了加强美国在印太地区的军事态势，法案将延续并扩大“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrence Initiative)，并为该倡议授权156亿美元，比提出的预算金额高出57亿美元。法案还为印太司令部指挥官的优先事项批准了4.9亿美元，远远高于“欧洲威慑倡议”。

太平洋威慑倡议的具体措施包括加强关岛导弹防御雷达覆盖，并要求对区域盟友的军事设施进行升级，以应对中国和朝鲜的“潜在军事威胁”。同时，法案在印太部署中注重灵活性和高效性，强调通过无人化、自动化技术的应用提升战场响应能力，例如推动大规模无人水下载具的示范项目。

其次，法案强调了美日韩三边与多边合作的重要性。法案第1345条特别要求制定年度报告，评估美日韩在军事能力和战略协作中的进展。法案强调了以日本为轴心，重组印太指挥体系的重要性：包括在日本设立“联合部队总部”、鼓励将日本纳入美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）的第二支柱（高超音速武器和电子战技术合作）、加速建立包括日本、澳大利亚在内的“印太司令部任务网络”（INDOPACOM Mission Network）。

2024年3 月，美国海军陆战队在静冈县的自卫队东富士训练场

图源：共同通信社

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中国聚焦：

法案对华安全话语剖析

纵观整部法案，中国可谓是不言自明的关键词。参议院军事委员会主席里德(Jack Reed)18日上午在院会表决前则宣称，这部新的国防授权法案将协助华盛顿应对“北京构成的安全威胁”。里德宣称，“这份法案如激光般聚焦我们所面临的威胁：首先，它认识到中国对我们的国家安全构成的紧迫挑战，北京在军事和经济上持续不断升高针对美国和我们盟国的咄咄逼人的行为，我们必须以坚决的态度应对。”

参议院军事委员会首席共和党议员罗杰·威克(Roger Wicker)的发言则更为夸张，为了动员两党支持，他表示，“我们目前正经历着自第二次世界大战以来最危险的国家安全时刻， “国会需要利用一切可能的机会做出回应，我们必须用‘实力求和’的威慑力量发出信号。”

在国会的安全焦虑下，法案要求国防部向国会针对中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗之间所谓“日益增长的军事合作”提出报告。除此之外，国会还要求对包括中国生物技术现状、中国经济前景、与中国“在芬太尼前体化学品分享情报”方面的状况、“中国如何规避美国国家安全法规”、以及评估美国军队招募具备说普通话能力者的情况进行报告评估。

与之前不同的是，法案在安全议程上的构建与拓展，明显指向美国在国防维度下统筹经济资源、技术要素与供应链韧性的整体设计。很多人注意到，许多关注对华经济安全的法案，也被一并打包进《国防授权法》中，希望一并被通过。法案通过对高科技产业、战略物资和关键零部件的全方位关注，将经济要素纳入国家防务语境中，不再仅以市场逻辑为导向，而是以确保美国长期战略优势与规避中国影响为目标进行整合和筛选。

例如，法案将《反击中国无人机法》一并纳入文本，该法案将中国无人机制造商大疆创新列入联邦通信委员会（FCC）管辖名单，禁止大疆创新未来产品在美国运营。法案进一步要求国防部分析和拆解中国无人机，以识别供应链风险，并授权建立一个综合框架，以加强在美国国内或从盟国采购关键零部件的应变能力。此外，法案为国防部识别中国军事公司的办公室提供专项资金，强化对《国防部中国军事企业名单》中企业的监督。

对于科研与学术合作，则以严格限制为导向：从限制国防部与特定中方实体的基础研究合作，到禁止获得国防部资助的大学与相关外国实体签订合作协议，再到限制关键技术研究项目首席研究员的对外任职。法案还禁止为“与中方宣传机构合作制作影视内容的公司”提供国防部资金。

针对安全诉求与社会资本脱节的问题，法案提出建立“国家安全资本论坛”，联合私营部门、政府和盟国代表，促进战略一致的国际投资，试图通过国际合作机制，对涉及中国和军民两用物品的资本流动进行统一协调与管理。在此过程中，美国立法者以国家安全为核心逻辑，将经济与科技议程“安全化”，通过向国防工业体系注入资金、资源与政策优惠，形成从基础研发到生产应用的闭环，使之优先服务于美国的战略与军备需求。

这套议程设计最终形成一种自我强化的循环：国家安全话语赋予经济要素以战略价值，而法案的制度化安排又为经济决策的安全导向奠定法定基础，从而令美国能够在复杂多变的中美经贸竞争中，更灵活地调适产业政策，提升经济结构的所谓“韧性”，进而实现“以经济固防”的长期战略目的。

然而，这一战略与话语框架并非无懈可击。尽管国会试图在立法与政策层面将经济要素全面纳入国家安全逻辑，为产业链重组、科技研发和对华制衡确立法定基础，但资本市场对这些措施的消化与回应并非如预期般顺畅。

以“生物安全法案”(Biosecure Act)在年度国防授权法案中最终遭剔除为例，这反映出美国国内仍存在不同力量间的拉扯。该法案拟对与特定中国生物科技企业有关联的研究与合作进行全面限制，在原则与方向上呼应“经济安全议程”的扩张，但在具体推动过程中却面临来自华尔街和部分国会成员的疑虑与反对。资本市场对于严格限制合作与竞争的措施持谨慎态度，担心此类法案可能出于保护主义心态而非纯粹安全考量，损害美国自身的产业创新力与全球供应链协调。共和党参议员兰德·保罗(Rand Paul)等人的介入表明，不少立法者不愿在没有充分程序保证和明确经济效益的情况下，贸然牺牲市场原则与竞争格局。

肯塔基州联邦参议员保罗对“生物安全法案”表示反对 图源：CNBC

对此，一些共和党人表达不满。军事委员会共和党成员丹·沙利文(Dan Sullivan)17日晚间在院会致辞时表示，他提出多项获得跨党派支持的“抗中提案”都没有被纳入这份经协调过的最终版本。然而，沙利文在星期三的表决中仍然对这部法案投下支持票。他表示，虽然他认为法案在中国议题上“不够强硬”，但其中有其它十分重要的内容，包括强化并重新为美国的国防产业注入资源。

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台海布局：

法案涉台内容评估

在涉及中国的防务议题中，台海占了很大篇幅。法案有五条与台湾有关的条款：第1321号条款：同意国防部以机密方式提出关于武器及服务移转台湾的报告；第1322号条款：授权美国与台湾建立联合军事创伤照护项目；第1323号条款：《台湾安全合作倡议》(Taiwan Security Cooperation Initiative)，授权美国国防部可用3亿美元资金提供所谓“台湾所需的防御能力”。

第1324号条款则表达“国会看法”(Sense of Congress)，认为台湾“可以获邀参加2025年跨太平洋多国演习”(RIMPAC)；以及第5121号条款：“加强多边、尤其是与欧洲的合作以提升台湾安全”。

其核心逻辑是将台湾纳入更广泛的印太战略架构中，通过资金授权、军事合作机制化和国际多边协同来进一步强化美国在区域的地位。首先，“台湾安全合作倡议”向台湾提供3亿美元的专项资金，美国国防部可为台湾采购、整合各类防御装备与技术，包括情报、监控、侦察能力，网络防御体系，远程精确打击与综合空中导弹防御系统，以及潜艇、水雷、岸防与电子战能力等一系列新型防务手段。这些增配，不仅旨在强化台湾的所谓“不对称战力”，也在长程与高科技领域确保台湾具备一定程度的“自我防卫纵深”。

其次，法案从组织与机制层面为美台防务互动提供更多制度化管道。例如，支持美台建立联合军事创伤照护项目，旨在深化双方防务部门的实际互动，同时，邀请台湾“参与”2025年的环太平洋多国演习的国会建议，旨在提高台湾在区域军演中的可见度与双方协同水平。

2024年6 月 25 日，尼米兹级航空母舰卡尔文森号 (CVN 70) 的水兵在飞行甲板上组成“RIMPAC 24”，该舰抵达珍珠港-希卡姆联合基地，参加 2024 年环太平洋军演 (RIMPAC)

图源：美国海军

在多边安全方面，美国国会还支持欧洲政府介入台湾问题，对如何协助台湾所谓“加强自卫”提出具体建议，美方强调维持台海所谓和平与安全符合美国与欧洲的共同利益。美国国会宣称，美欧应在对华策略中加强协同，提高台湾在网络安全和关键基础设施防护方面的能力，并与台湾开展能源与粮食供应、应对“虚假信息”和其他外部影响等领域的合作。

法案要求美国与欧洲政府协商在台海危机情况下对中国大陆的制裁，鼓励更多国家公开表示对台湾所谓“安全”的支持，并协助台湾取得包括不对称战力在内的防卫性装备，这些行为实际上是干涉中国内政，企图在台海局势中增强外部势力对中国主权和领土完整的挑战。

总而言之，在法案中，美国所展现的不仅是一次简单的军费授权，更是战略思维的全面调整与整合。通过提升军人福利和保障、深耕人工智能及高新技术、加速印太地区的多边军事合作，以及强化对中国的有针对性部署，这部法案体现了美国对全球地缘政治环境的深切警惕与长程规划。其立法逻辑不仅涉及军事力量的构筑与再造，也凸显了美国意图将经济和技术优势置入整体战略框架之中。

然而，美国在藉由“安全化”叙事不断将经贸、技术与学术等领域纳入国家防务视野的同时，也面临内部与外部的反弹与质疑。资本市场的顾虑、部分立法者的抵制，以及未能纳入的生物安全法案，皆显示出当经济决策与国家安全过度绑定时，其操作的难度与潜在代价并非轻易消弭。这些张力反映出美国内部在平衡安全利益与市场原则、技术管控与创新活力上的复杂博弈。

在更宏阔的国际视角中，《2025财年国防授权法案》试图以制度化手段构筑美国在未来数年乃至数十年内的全球影响格局，但这一策略是否能达成预期仍是未知数。美国不断扩张的安全议程与对华遏制方针，既可能塑造出更为对立的双边结构，也有赖于国际社会与盟友伙伴的响应与协同。面对国际秩序重新洗牌的进程，美国加速行动的同时，也需审视是否仍存留调整策略、寻求对话与缓和的可能性。这场战略变革究竟导向更稳固的全球威慑，抑或引发更深层次的结构性矛盾，将是未来时局发展的关键悬念。

参考文献

Beaver, Wilson. 2019. “The House’s FY 2025 NDAA: Summary.” The Heritage Foundation. 2019. https://www.heritage.org/defense/report/the-houses-fy-2025-ndaa-summary.

Hauslohner, Abigail. 2024. “Senate Passes Pentagon Policy Bill That Set off Transgender-Care Debate.” Washington Post. The Washington Post. December 18, 2024. https://www.washingtonpost.com/national-security/2024/12/18/senate-ndaa-pentagon-transgender-care/.

Quinn, Jimmy. 2024. “Rand Paul Wants to Water down Bill Banning Specific Chinese Military-Linked Biotech Companies.” National Review. March 6, 2024. https://www.nationalreview.com/corner/rand-paul-wants-to-water-down-bill-banning-specific-chinese-military-linked-biotech-companies/.

“S.4638 - 118th Congress (2023-2024): National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2025.” 2023. Congress.gov. 2023. https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/4638.

来源 | 复旦中美友好互信合作计划

作者 | 李亚琦

排版 | 伊 楠