信访行政三级办理程序，是否具有可诉性？

学界一般认为，行政行为是否具有可诉性要看行政机关针对特定的、具体的事项对外行为是否会产生法律效果。可诉的行政行为，一般包括主体特定（行政机关及被授权的组织）、行为特定（针对特定、具体的事项）、对象特定（对外实施行为非内部管理事项）和结果特定（对行政相对人权利义务产生实质影响）几个特征。

信访行政三级办理程序作出的处理、复查、复核意见是否具有可诉性？一般认为是没有。理由是信访工作部门并不是有权处理机关、单位，信访答复行为实质是对有权处理机关、单位作出首次回应的一种记载，是对原行政行为的重复处理。

但根据中央信访联席会议办公室、国家信访局《信访工作条例辅导读本》一书中第207页内容，“一般而言，信访答复意见、复查复核意见对当事人权利义务并不产生实质影响，不属于行政复议、行政诉讼受案范围。但有两点例外：（1）对当事人权利义务造成实际影响的信访三级办理程序意见。（2）以信访处理代替履行法定职责的可诉。”

是否具有可诉性，需要剖析信访行政三级办理程序，可以分为以下两个步骤：

一、信访程序行为

包括信访登记、受理、转送、交办、督办、协调等程序行为，这些行为是为最终答复意见前期所作的准备工作。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登 记、受理、交办、转送等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。

这些程序行为是由信访工作机构依据《信访工作条例》规定而作出的，比如信访督办，是基于上一级对下一级内部监督关系而实施的督促检查、指导信访事项办理的行为，督办结果不会对外公开，不会对外发生法律效力，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。

二、信访处理行为

包括有权处理机关、单位依照《信访工作条例》规定，在规定期限内按照规定格式要求作出的处理、复查、复核意见。与信访程序行为相比较，信访处理行为会针对诉求作出实体性答复。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见不属于人民法院行政诉讼受案范围。

但在一些行政裁判文书里，部分信访处理行为也是可诉的。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）中规定，“当事人因不服信访工作机构作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行规定的职责提起诉讼的， 人民法院依法不予立案。但信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生实际影响的，人民法院应当予以立案。”有些信访答复改变了原行政行为，有些信访答复是首次对信访人的诉求作出回应，两种行为最显著的特征是在回复内容里改变了信访人的权利义务。比如在征地拆迁程序中，起初有权处理部门承认了当事人的拆迁权益，但后在信访答复里又否认了该项权益。

但也并不是所有的对当事人权利义务产生影响的信访行为都具有可诉性。比如信访工作人员在办理信访事项程序中的行为，在安徽省高级人民法院(2024)皖行终567号行政裁决书中认为，“根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，申请行政复议的，行政复议机关依法受理其复议申请。也就是说，只有对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受理范围。本案中，刘某以阜阳市公安局颍州分局工作人员在就其信访反映事项所作的电话回访过程中存在威胁、恐吓行为，侵犯其检举权为由，向阜阳市人民政府申请行政复议。对此，行政机关工作人员在处理信访事项过程中的言行是否得当，明显不属于行政复议受案范围。”

信访作为我国多元纠纷综合化解机制中的一环，与行政法、行政诉讼法交叉较多。经过查询裁判文书网，2024年，对信访办理程序不服后而提起诉讼的案件有1979件，2023年则是3117件。虽然“信访不可诉”是一般原则，但随着信访程序有时被扩大使用，类似行政履职申请、信息公开申请、行政处罚申请等法定行政程序的事项也偶尔通过信访回复方式呈现。因此，建立对信访办理程序的司法审查机制显得尤为重要。法院要审查信访办理程序的实质内容，重点审查行为的法律效果，行为是否对当事人权利义务产生实际影响，对于披着信访外衣的行政行为，要揭开信访的面纱，将其纳入行政诉讼受案范围，避免信访人因信访 活动而失去诉讼救济的权利，维护公民的合法权益。