IPP荐书｜国企改革不是过去时，制度型改革已进入深水区

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导语：

改革开放以来，中国国企经历了摆脱生存困境、做强做优做大、追求高质量发展的历程。在市场化转型与政府监管交替推进的过程中，国有企业的发展仍面临政企职责边界不清、资产收益率不高、创新能力不足等问题，这在技术封锁加剧和经济结构转型升级的背景下尤为凸显。

中信出版推出的新书《艰难的变革——国有企业改革的回顾与思考》详细回顾了国企改革的历程。作者邵宁指出，国有企业将是未来我们国家一个极重要的稳定因素，无论在经济方面还是社会方面。从目前我国国有企业改革发展的现实情况看，有两个重大问题需要研究解决：一是重建集中统一监管的企业国有资产管理体制；二是企业国资监管机构的专业化建设。这两个问题如果能够解决好，国有企业的改革和发展会有比较好的前景。

*本文摘自《艰难的变革——国有企业改革的回顾与思考》一书，原标题为《重建集中统一的企业国有资产管理体制》，作者邵宁。

在实现了举世瞩目的30年高速增长之后，中国经济发展进入了一个全新的关键性阶段。今后一个时期，我们面临着错综复杂的内外部环境和巨大的产业挑战。

目前，支撑了中国经济前一个阶段高速增长的上几代支柱产业已经增长乏力，要素成本上升，市场竞争力下降，国内市场饱和，国际市场上的贸易摩擦不断，而且受到后发国家的成本挤压。在这种转折性的阶段，我们必须实现国内产业结构的进一步升级，培育和发展新一代支柱产业，来承接国民经济持续增长的责任。这应该是国民经济发展新阶段的产业内涵。

新产业发展需要建立在新一代产业技术的基础之上。在当前极其严峻复杂的国际环境下，我们已不大可能从国外购买到相关技术。因此，自己解决产业升级所需要的技术来源问题， 在自主创新的基础上发展新一代支柱产业，是我们今后一个时期必须完成的产业使命。

自主创新能力不足一直是我们的短板，关键技术受制于人是国家经济发展中最大的痛点。企业是自主创新的主体和新产业发展的主体，即使我们通过新型举国体制在科研方面取得了进展，产业化和市场开发仍然要靠企业来完成。

所以，在我国新的经济发展阶段，中国的企业承担着无可替代的重大历史责任。这一点似乎没有必要强调。但我国曾长期是一个由政府主导的计划经济体制，历史惯性和传统思维使我们一些政府部门的自我感觉非常好，潜意识中并不尊重企业，也不重视研究企业的问题。这种观念需要改变。

目前，我国民营企业的状态不是很好，投资意愿不高，原因既有现实困难，也有经营环境方面的顾虑，这需要我们努力优化营商环境、稳定政策预期，尽快恢复民营企业的信心。

今后一个时期，外资仍是中国经济发展的推动力量，但在西方国家联手对中国进行技术封锁的背景下，期望外资企业带进来我们不掌握的先进技术已不现实，在这样的环境下，国有企业在稳定经济增长、实现自主创新、促进产业升级方面的作用就显得非常重要。尤其是 我国竞争性国有企业目前仍主要布局在传统产业，如果没有技术进步和产业升级，不但发挥不了带动作用，自身的生存都会面临风险。

除了产业发展责任外，今后一个时期国有企业的社会责任也将更加重大。今后若干年，我国各级政府的财政会非常紧张，特别需要有稳定的优质税源，国有企业每年上缴的各类收益金也会增加。随着老年社会临近，我国的社保压力也会与日俱增，各方面都寄希望有更多优质的企业国有资产来支撑社会保障。

在这样的大背景下， 国有企业将是未来我们国家一个极重要的稳定因素，无论在经济方面还是社会方面。因此，今后一个时期我国的国有企业必须稳定住、发展好，绝不能出现问题，否则我们可能会面临很大风险。

国有企业改革脱困工作已经过去了 20 多年，人们对这个时期的印象已经逐渐淡漠。没有亲身经历过这个阶段的年轻人可能会认为，国有企业一直就很好，而且就应该好。然而，国有企业当年的困境很多老同志还历历在目：一些困难企业不但交不了税，还要靠政府和银行的钱发工资；一些国有企业严重资不抵债，破产时需要外部补助职工的安置费用。国有企业当年能够摆脱困境，得益于党中央、国务院的坚强领导，是千千万万人付出了艰辛努力和巨大代价才换来的改革成果，是非常不容易的事。

我国的国有企业改革还没有完成，我们切不可认为国有企业的发展之路已经走通顺了。目前，国有企业在结构上还没有完全调整到位，管理体制上还有不少难点问题没有解决，内部的传统观念和僵化机制、外部的政企不分和行政干预很容易重新回归， 国有企业的状态还远远不能高枕无忧。国有企业如果搞得不好，不但交不了税、补不了社会保障，还要靠外部来保职工的基本生活。这种情况20年前曾经很多，而且不是不可能再次发生。

近几年，我国一些规模很大、社会影响也很大的高校企业陆续出现了危机，这些企业在性质上都是国有控股企业；辽宁的华晨汽车集团控股有限公司、天津的渤海钢铁集团前一段都出现了严重问题，这些企业都是地方政府高度重视的大型国有企业集团。

这些情况表明，国有企业如果不能保持好的改革发展状态、抓不住市场机会，目前相对较好的局面并非没有逆转的可能。在当前传统产业普遍市场饱和、产能严重过剩、市场竞争极其激烈的环境下，企业一旦倒下去很难再翻身，这与二十年前的情况还是很不一样的。

在我国新的经济发展阶段，由于国有企业要承担比以往更加重大的经济责任和社会责任，我们必须尽一切努力为国有企业建立一个科学合理的管理体制和政策环境，以确保国有企业的良性发展，不能出现任何闪失，否则代价会大到我们承受不起。这是我们必须高度重视的战略问题，是国家经济社会长远发展大格局的要求，是我们无论如何都要保证实现的目标。

从目前我国国有企业改革发展的现实情况看，要实现这样的目标有两个重大问题需要研究解决：

一是重建集中统一监管的企业国有资产管理体制。

二是企业国资监管机构的专业化建设。

这两个问题如果能够解决好，国有企业的改革和发展会有比较好的前景，虽然仍要付出艰苦的努力；否则，隐患巨大。

集中统一监管的企业国有资产管理体制在具体工作中有两层含义：第一层是对国有企业的国有资产出资人的相关职能要集中行使，第二层是原由各政府部门分别管理的国有企业要转由企业国资监管机构统一监管。其中第一层含义的要求是前提性的，否则第二层含义的要求即使做到了，监管效果也不一定能够保证。

党的十六大之后，在推进政资分开、政企分开的改革背景下，我国已初步形成了对企业国有资产出资人职能集中统一行使的体制格局。这一关键性举措极大地推动了国有企业的改革和结构调整，并取得了显著的经济效果，也为之后我国国有企业能够持续稳定发展奠定了最重要的制度基础。

这一体制之所以能够取得好的工作成效，原因是对四个重大问题找到了解决的办法。

第一，通过分离政府公共管理职能和企业国有资产出资人职能，实现了国有企业的政企分开，这是以往改革中一直未能突破也是在企业层面解决不了的难题。

如果政企不分开，政府可以干预国有企业而不负任何责任，国有企业的市场竞争主体地位就无法保证，企业的经济责任也说不清楚。概言之， 国有企业改革一个最基本的前提条件就是政企要分开；而政资分开对于国有企业来说，是政企能够分开的唯一途径。

第二，初步形成了对国有企业相对独立的监管系统，探索了一套符合企业经营规律的管理办法。国有企业要在市场上从事经营活动、要参与市场竞争，其属性与党政机关完全不同。

如果把国有企业当成党政机关、把国有企业负责人当作党政干部进行管理，企业的行为必然会行政化、企业领导人员必然会官员化。若如此，企业的活力和竞争力必然退化，在市场竞争中很难有大的作为。

第三，明确了国有企业改革和发展工作的责任主体。企业国有资产管理体制改革使国有企业的改革发展工作转化为明确的行政责任，国有企业的问题如果解决不好，国有企业如果发展得不好，责任主体无法向国家和社会交代。

责任明确可以转化为巨大的工作动力，使责任主体不敢懈怠，而且要保证工作能取得好的效果；如果众多的参与主体都有权力而没有责任，不但部门矛盾难以避免，工作效果也无法保证。

第四，简化了工作关系，减少了部门间的扯皮内耗，提高了工作效率。由于法制和行政规则不健全，我国政府部门之间关系复杂，横向协调非常困难；涉及多部门的工作即使没有部门利益的因素，职责不同、认识不一样，协调一致也非易事。

政资分开的改革使国有企业的工作关系简单化了，才能使一系列重要的改革措施在短时间内密集出台并付诸实施；否则，任何一个部门有不同意见都会使一些紧迫的改革任务长时间拖延，从而贻误改革的时机。

这些问题能够解决，完全得益于政资分开的企业国有资产管理体制改革。实践证明，对国有企业多头管理没有出路，党的十六大明确要建立集中统一的企业国有资产管理体制是合理的。如果多头管理的体制回归，国家所有权的整体性必然被削弱，行使的效能必然降低，这些已经解决的问题又会重新成为我们的难题。

当然，改革都具有阶段的性质。在改革的不同阶段有着不同的任务和重点，因而对改革工作格局的体制要求是不一样的。如果回顾一下国有企业改革的过程，几个工作力度最大、具有突破意义的时期会给我们提供一些有价值的线索。

在国有企业改革的攻坚阶段，改革以建立优胜劣汰机制、调整国有经济的布局结构为目标，总体上是在退出，不如此国有企业无法摆脱困境。具体工作无论是困难企业的关闭破产还是国有中小企业改制，利益调整带来的社会风险都非常之大；改革的难点在于风险防范和化解群体性事件。

要推动这样的改革，任何一个部门都无法单独胜任，地方党委和政府的主要领导必须负总责，一把手必须上到一线指挥，否则无法调动资源来化解社会风险。在这个改革阶段，地方党委和政府功不可没。

在国资委成立后的改革阶段，改革的任务主要是国有大企业的体制构造，推动企业的结构调整，化解各类历史遗留问题。这样的工作需要解决大量复杂的具体问题，仅有领导重视是不够的，“搞运动”的办法也不适合，在第一线一定要有一个负责任的、比较专业的操作部门，而且这个部门还不能受到过多牵制。

此时，政资分开的改革和各级国资委的成立恰恰满足了这样的条件。正因为如此，这个阶段的改革才能够解决大量复杂问题，使国有大企业尤其是中央企业的状态发生了巨大变化。在这个改革阶段上，各级国资委功不可没。

这样的分析并不完全是一种事后的演绎，而是有内在的逻辑。真正的改革都意味着剧烈的社会变革。一场大规模的改革能够启动起来并取得成效，其中一定有某种必然性和深刻的道理。

目前，我国国有经济大的布局结构调整已经基本到位，国有大企业的结构问题、历史遗留问题大部分已经解决；对国有企业的管理体制和企业治理仍存在难点，还需要进一步探索。

但可以预见的是，随着各项工作的进一步推进，我国国有企业的改革和发展将会转入一个新的阶段。这个新的阶段很可能是以国有企业的高质量发展、发挥好国有企业的经济和社会功能为主要任务。

在未来新的阶段，对国有企业改革发展工作格局的体制要求还需要深入研究，因为只有工作体制的构造合理了、工作关系理顺了，改革才能有效率地向前推进。但是，借鉴历史的经验和教训，其中一些重大原则还是可以进行初步的探讨。

第一， 国有企业与政府公共管理部门之间的隔离层可能仍是需要的。在我们国家，政府干预国有企业、政企不分的惯性很大，各方面的规则意识，自律意识都不强，政府“越位”是特别容易出现的事情，尤其是在企业经营状态比较好的时期。如果各个政府部门都可以介入企业的事务，国有企业最基本的经济责任就说不清楚，国家股东的一系列监管措施都会失去基础。

第二， 国有企业改革发展工作的责任主体可能仍是需要的。对于我们国家来说，国有企业要改革好、发展好是一项重大的经济、社会和政治责任，在国有企业脱困的时期是如此，发展的时期也是如此。这样一项极重要的工作，如果没有一个明确责任的主体，或是把责任直接推溯到高层，事情没有做好都不知道该批评谁，这样的工作一般不会有好的效果。

第三， 保证各个方向对国有企业政策的一致性仍然是需要的。国有企业的相关政策是一个大体系，涉及许多方面，包括领导人员的选任和管理、考核评价办法、薪酬制度、监督机制等；这些方面的政策需要方向一致、共同发力，才能保证企业能够发展好。如果各方面的政策指向不一致，政策效应很可能是相互抵消，这种自我消耗会使企业发展付出很大的代价。

第四， 国家股东控制权的统一性仍然需要保证。现代企业理论认为，两权分离的大公司都存在着内部人控制的风险，与企业的经营状况无关，好企业和困难企业都有可能是内部人控制的状态。因此，国家股东必须保持对公司的控制权，包括企业领导人员的选任权、公司收益的分配权、对企业的监督权等。股东的控制权是一个整体，只有统一行使才能是有效的。

如果上述几个原则成立，在未来国有企业改革发展新的阶段，我们可能仍然 需要一个有权威、有效率的企业国资监管机构，而不是一种大家都有权力却都没有责任的多部门共管格局。

这个机构的主要功能应该是：承担国有企业改革发展明确的工作责任，阻隔政企不分和行政干预，通过有效监管防止内部人控制，保证各个方向的企业政策形成合力，组织实施跨企业的资源调动和结构调整等。

这个机构归属于哪个系统并不重要，是不是、叫不叫国资委也不重要，是准政府机构还是公司形态还可以进一步研究探讨。重要的是，这个机构要存在并能发挥作用，机构的职权和功能要完整，机构的能力要与其功能相适应。

集中统一的企业国有资产管理体制之所以需要重建，还与国有企业的一个特殊性质有关。与私营的家族企业不同，国有企业发展的原动力并不是内生的，不是直接基于经营者个人经济利益的追求，而是政府从外部嵌入的，体现在对企业和企业负责人的考核、激励、约束等相关制度。

如果政府设定的政策导向不合理，国有企业的行为和发展必然会走偏。正因为如此，保证国有企业的健康发展，政府对国有企业的管理必须是集中统一的，不能大家都介入指挥，而且这种管理必须是高水平和专业化的。

目前，多头管理的大格局已经回归，当然具体的体制状态与20年前还是有所不同。重要企业领导班子的管理、对企业的外部监督、企业的薪酬政策、重要改革的牵头责任等相关职权分散行使后，国资委并未撤销。

从理论上讲，这种管理格局下的责任主体仍然存在，因此有学者把目前的管理体制概括为 “多头管理，有人负责”。但问题是，把重要的权力分散行使了，但在第一线留下一个承担责任的主体，显然不是一个能把工作做好的合理体制，而且目前政策方向不一致的问题已经非常突出。

国有企业的改革和发展是一个复杂政策系统运行出来的结果，需要各个子系统内在一致、形成合力，任何一个方向的政策出现偏差都无法实现总体目标。

如果我们把涉及国有企业的管理职权都分解开，由不同的部门去行使，这些部门都不是做企业工作的，对企业的情况不了解，而且只是在行使权力且不承担最终的责任，会出现什么后果非常让人担心。在国有企业改革几十年的过程中，我们从来没能把单项权力的责任分解出来过，这基本上是做不到的。

可以预见到的情况是：出台的政策只是简单地把对党政部门的管理办法搬过来，并不符合企业参与市场竞争的性质和需要，而且没有研究和优化政策的动力；企业中各方向政策的矛盾难以避免，各行各事、各说各话会是常态，企业夹在中间会左右为难；部门之间的协调会重新成为困难的事，各个部门之间相互不买账，工作效率又会大大降低；企业国资监管机构的效能会被严重弱化，重要企业领导人员的选任没有话语权，重大政策说了不算数，推进工作会困难重重；等等。这些情况我们将会看到很多。

例如现在规定，国有企业负责人任职达到一定期限必须调离，这种要求对党政干部也许是合理的，但对企业发展可能很不利。杰克·韦尔奇（Jack Welch）在通用电气公司任总裁 20 年，把通用电气发展成为当时世界上最有价值的公司；张瑞敏主政海尔集团 37 年，把一家濒临倒闭的小企业打造成全球知名的家电公司；任正非 1987 年创办华为公司，目前还在掌舵的岗位上。

如果这些企业家任职超过一定年限必须离开，企业的发展和个人的成就很可能不会是后来的样子。对不称职的企业负责人无疑必须调整，而且越快越好，但对优秀企业家显然不能一刀切；一家经营状态良好的企业，仅仅由于任职期限的原因要调整一把手，接任者对企业的情况不了解，有时还不是本行业的，其中的风险非常大。

再比如，建立“容错机制”问题已经讲了很多年。但到目前为止， 问责和容错基本上还是各说各话，具体政策界限在实际工作中始终讲不清楚；而且，往往强调容错的是一个系统，实施问责的是另外的系统，系统之间并没有协调的机制。最后的结果是，容错是虚的、问责是实的，大家担心被问责只能少做事、不做事。目前政出多门、相互矛盾的情况在国有企业中并不少见，如在中央反复强调反对形式主义的大背景下，什么是形式主义、如何消除形式主义也是莫衷一是，结果是形式主义事务耗费了企业各层级人员的大量精力。

实际上，目前国有企业改革发展工作中困扰我们的难题，几乎全部源于多头管理的体制格局，如企业领导人员的管理问题、企业负责人的薪酬问题、外部监督中的容错机制问题等；而且在现实的格局下找不到解决的办法，只能往后拖，关键是当前激烈的国际竞争会不会留给我们足够长的时间。这在客观上等于在一条已经基本走通的道路上挖出一个大坑，把我们自己陷在里面。

如果我们梳理一下，近几年我国政府公共管理部门发出的有关国有企业改革的文件不少，这在以往是不合规的。以前的规则是：社会公共管理部门发布的文件一定不是特指国有企业，企业国资监管机构发布的文件一定不是对全社会各类企业有效。这实际上是政府的工作系统内部在打一场“乱仗”。在这样的权力配置格局下，如果国有企业出了问题，由国资委承担责任恐怕很难落实，因为相关职权并不在国资委手中，对改革进行指导的也不仅是一家，我们又会回到多年前谁的责任都说不清楚的状态。

责任要明确、权责要一致，应该是一条做好工作最基本的行政规则。对于国有企业改革发展工作而言，就是要坚持企业国有资产出资人相关职能的集中统一行使。在相关职能集中统一行使的体制下，我们至少知道国有企业搞好了应该表扬谁，搞坏了应该批评谁，否则所有的工作结果又会是一笔糊涂账。

有人可能会说，如果各个部门相互协调好，思想一致、行动一致，工作也能做好。这种说法当然是对的，但只是一种理想化的状态；不是不可能实现，但缺乏制度保障。而我们在以往的工作中看到了大量并不理想的状态。原因很简单，即使没有部门利益问题，各个部门的价值取向和对问题的看法也不会完全一致；即使部门领导能从大局出发，下面也未必是同样的想法，而我们政府机关目前的内部管理体制，并不能保证部门领导能够有效约束下属的行为。

我们的体制构造和政策制定显然不能从理想化的状态出发，而恰恰要立足于防止出现不理想的状态。一个很现实的例子是，如果我们的领导干部都能严格要求自己，都能全心全意为人民服务，没有贪官、没有腐败，纪检监察工作就不会像现在这样重要。对国有企业不能多头管理的情况与此完全一样。

综上所述，由于权责一致、责任明确才能把工作做好，由于公共管理部门介入企业事务政企就无法分开，由于多部门管理互相掣肘、扯皮难以避免，由于企业经营和参与市场竞争的性质与党政机关完全不一样，对企业国有资产实行集中统一监管，把国有企业事务与社会公共事务分开管理是非常重要和必要的。否则，国有企业今后在市场竞争中能不能改革好、发展好存在重大隐患。

从前些年国有企业改革的经验和教训看，国有企业要改革和发展好，有一个责任明确、职能完整的企业国资监管机构是一个非常重要的前提条件，对外能挡得住各种行政干预，对内能够监管到位。我国高校办企业之所以出现这么多问题，重要原因之一是这些高校中并没有一个有权威、有能力的校办企业资产监管机构和一批稳定的专业人员，也没有外派监事会之类的外部监督制度，校办企业基本处于内部人控制的状态。

所以，要保证今后一个时期我国国有企业有好的发展态势，在国家经济和社会发展中履行好重大责任，在政资分开的基础上对企业国有资产实行集中统一监管是必须坚持的一个原则。这应该是国家改革发展大政方针中一个重要的组成部分。

当然，如果认为涉及机构的职能调整动作太大，也可以采取逐步过渡的办法，建立一个类似于部门联席会议制度的政策协调机制，与国有企业管理有关的部门参加，由一位高层领导同志主持。联席会议制度至少可以部分实现部门之间的信息共享，有重大的政策想法可以事先通气，避免部门之间制定的政策方向不一致。

实际上，对于我国的国有企业而言，属于哪个系统、由哪个部门管理并不重要。但要有两个前提：

第一，管理不能多头，多头管理必然导致扯皮和内耗，谁都管不好；

第二，管理者要承担责任，企业出了问题要到第一线去收拾烂摊子。

有了这两条，由哪个主体管理都比多头管理要好。

所以，无论从当前理顺国有企业改革发展的工作关系出发，还是从国有企业的长远发展考虑， 下决心重建集中统一监管的企业国有资产管理体制，为国有企业创造出一个符合企业发展要求的体制和政策环境，为国有企业放出一块相对大一点、相对宽松一点的发展空间，都是极重要的战略任务。这是保证中国的国有企业能够持续稳定发展的一项必备的制度基础。

但是，推进这些改革又涉及部门之间权力的调整，各个部门都有自己的利益和想法，于是又会产生很多不同的意见和说法。这些意见和说法无论听起来多么有道理，都要以国有企业能够发展好才有意义；如果国有企业的发展状态不好，基础被动摇了，这些意见和说法都没有意义了。因此，要重建集中统一监管的企业国有资产管理体制，一方面要做大量的解释工作，另一方面需要高层下大的决心。

新书信息

《艰难的变革——国有企业改革的回顾与思考》

【作者】邵宁著

【ISBN】978-7-5217-6748-3

【出版时间】2024.12

作者简介

邵宁 ，第十二届全国人大财经委副主任委员，国务院国有资产监督管理委员会原副主任、党委副书记。

1952年7月出生，1969年由北京赴陕西延安插队。1977年考入清华大学机械工程系，取得工学学士和硕士学位。1984年到国家经委办公厅、综合局工作。1988年任国家计委综合司副处长，经济研究中心综合组副处长、处长，宏观经济研究院综合研究部副主任。1996年任国家经贸委企业局副局长、局长，1998年任国家经贸委企业改革司司长兼企业脱困工作办公室主任，2001年任国家经贸委副秘书长。2003年5月任国务院国有资产监督管理委员会副主任。2013年3月，任全国人大财经委副主任委员。

内容简介

国有企业改革是中国改革开放大进程中一个极为重要的领域。中国的国有企业原是计划经济的实体部分，其体制和结构特征、职工身份及社会定位都具有计划经济的性质。在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，由于涉及几十万家企业和上亿职工，国企改革是工作难度极高、社会风险巨大的工程。

20世纪末，由于体制机制僵化、历史包袱沉重，加之其他所有制企业的冲击，我国国有企业曾大面积陷入亏损，“脱困”在很长一段时间中是国有企业工作的主要任务。经过几轮大力度的改革和结构调整，我国国有企业的体制和经营发生了深刻变化，初步实现了与市场经济的融合。这是一个了不起的进展，也是一个极其复杂、极其艰难的过程。

作者长期深度参与了国有企业的改革，是具体工作重要的领导者和政策制定者，积累了丰富的实践观察和感受。本书以纪实性的叙述方式，全面、客观、真实地记录了国有企业改革发展的主要过程，经历的主要阶段;分析了改革阶段性转换的动因，各阶段改革要完成的任务和改革推进的动力机制;阐述了制定的重要政策和背景，改革推进中的难点，解决了哪些问题、没能解决哪些问题;展现了为推进改革各工作层面做出的努力，为实现改革目标付出的代价。

本书全景式地为读者再现了国有企业改革这场艰难的变革。

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