IPP全球智库纵览｜FP：2025年特朗普面临的最大外交政策挑战

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导语：

2025年，随着特朗普重返白宫，他将面临多重外交政策挑战。尽管特朗普宣称将在短时间内结束俄乌战争，但实现和平的仍然困难。中东局势因叙利亚政权更迭而更加复杂，加沙冲突与伊朗问题均可能成为挑战。此外，特朗普可能重新开启对华贸易战，并加大对非法移民的打击力度，这些政策或将带来经济和社会后果。面对全球地缘政治的不稳定性和潜在“黑天鹅”事件，特朗普政府的应对能力将受到严峻考验。

图源：Foreign Policy

美国总统当选人唐纳德·特朗普宣称自己是数十年来首位在任期内未发动“新战争”的美国总统——这一说法引发了广泛的争议。然而，不论如何，在他第二次入驻白宫之际，仍需面对两场主要的战争。

特朗普宣称，他将在“24小时内”结束俄罗斯与乌克兰之间的战争。他打算促使俄罗斯总统普京与乌克兰总统泽连斯基进行谈判。

另一场战争在中东地区爆发，其复杂程度更甚。叙利亚总统巴沙尔·阿萨德在12月初遭遇意外的政权更迭，这一事件进一步搅动了该地区的局势。特朗普最近在接受《时代》杂志采访时指出，以色列、哈马斯和真主党之间的冲突“比俄罗斯与乌克兰的战争更为错综复杂”，但“解决起来更为容易”。

以色列民众在特拉维夫举行大规模游行，要求以色列政府迅速在加沙停火止战。图源：新华社

在竞选过程中，几项非军事冲突和议题成功吸引了特朗普的注意，预计这些议题将在他新政府的优先议程中占据重要位置。这包括可能重新启动与中国的关税战，以及加强对来自墨西哥和拉丁美洲非法移民的打击力度。

以下是特朗普可能在重新执政的第一年内面临的最大外交政策挑战。

乌克兰的终局？

特朗普的首要外交政策之一是解决俄罗斯与乌克兰之间的持续冲突，这场战争将在他新任期开始一个多月后迎来三周年。特朗普曾承诺在2025年1月20日就职之前结束这场冲突。然而，随着朝鲜军队在俄罗斯前线的加入，以及拜登政府允许乌克兰使用西方提供的远程导弹系统对俄罗斯领土进行深入打击，这一竞选承诺的将面临重大挑战。

特朗普威胁称，将根据普京或泽连斯基是否同意参与谈判，决定是增加对基辅的军事援助还是彻底停止援助。然而，他似乎将和平谈判的重担转交给了欧洲，而非美国——这与拜登政府在俄乌外交政策上形成了鲜明对比。

特朗普似乎更倾向于接受普京提出的和平谈判条件，这在拜登执政时期并未得到采纳。特别是，特朗普对于将部分被占领的乌克兰领土让渡给俄罗斯持开放态度，并建议基辅撤回其加入北约的申请以结束冲突，这些提议遭到了泽连斯基总统和北约秘书长马克·吕特的强烈反对。

专家们分析，阿萨德政权的崩溃可能激发普京在乌克兰采取更为激进的军事策略。克里姆林宫的部队已经开始向西推进，并与乌克兰在俄罗斯库尔斯克地区的反击发生激烈冲突。与此同时，他们持续在冬季到来之前对基辅的能源基础设施进行轰炸。在特朗普赢得选举之前，许多欧洲国家试图制定所谓的“特朗普防护”政策，以确保对乌克兰的援助不受影响。然而，随着战争的持续，这些国家现在正急于与即将上台的新政府建立良好关系。

12月7日，法国总统马克龙（中）与美国当选总统特朗普（右）和乌克兰总统泽连斯基会晤后走出爱丽舍宫。图源：新华社

动荡的中东

特朗普在进入白宫时，正值中东地区经历近年来最具变革性的时期。他承诺为该地区带来和平，但这项任务艰巨。

该地区历来动荡不安，而以色列与哈马斯之间在加沙的战争已经持续超过一年。尽管有迹象表明停火协议可能即将达成，但维持这一协议则极其困难，特别是以色列计划在停火协议允许的范围内，在加沙保持临时的军事部署。如果加沙无法实现持久和平，特朗普总统可能将难以实现包括促进以色列与沙特阿拉伯关系正常化或签署新的核协议在内的多项潜在目标。

加沙的冲突加剧了中东地区的紧张局势，涵盖了以色列与黎巴嫩真主党之间的对抗。尽管去年11月底达成了停火协议，但双方的交火事件仍在持续。与此同时，以色列与伊朗之间的敌对行动也在逐步升级。以色列军队对伊朗的防空系统和导弹计划造成了重大损害，并显著削弱了作为伊朗强大代理人的真主党的能力。目前，伊朗和真主党似乎都不急于进一步升级冲突，而是选择暂时休养生息。

随着阿萨德政权的崩溃，伊朗在该地区失去了一个关键的盟友。这一转变对特朗普而言，既是挑战也是机遇。叙利亚目前正经历政治上的动荡，美国及其他国家认为，恐怖组织“解放沙姆组织”（HTS）已经夺取了政权。特朗普面临着一个关键决策：如何与HTS及其领导人阿布·穆罕默德·朱拉尼建立联系。朱拉尼正试图获得国际社会的认可，并致力于在多年破坏性冲突后推动叙利亚的统一。

美国高级官员近日表示，美国政府不排除将叙利亚“沙姆解放组织”从美国认定的恐怖组织名单中移除。图源：新华社

特朗普面临着处理美国盟友在叙利亚的竞争性利益和行动的挑战，尤其是以色列和土耳其在阿萨德政权崩溃后的举措。以色列抓住阿萨德政权倒台的时机，对叙利亚剩余的军事设施进行了大规模空袭，并在戈兰高地附近的叙利亚领土上设立了缓冲区。这些行为已经引起了国际社会的警惕和批评。

土耳其，这个时常与盟友意见不合的北约成员国，同样可能成为特朗普政府的棘手问题。安卡拉将美国支持的叙利亚库尔德武装视为恐怖组织，然而这些武装力量在摧毁“伊斯兰国”哈里发的战斗中扮演了至关重要的角色。

若土耳其总统埃尔多安决定对库尔德武装控制的区域进行军事干预，这可能会使特朗普面临窘境。特朗普已经指出，土耳其作为HTS的主要支持者，在叙利亚事务中将扮演关键角色。至于特朗普将如何应对埃尔多安的行动——是袖手旁观还是被迫采取更直接的干预措施，目前尚不明朗。

持续的中国挑战

“如果你想一想，中国和美国可以一起解决世界上所有的问题。”这是特朗普在去年12月中旬的首次选后新闻发布会上所说的话。然而，对于特朗普而言，赞美之词往往隐藏着更为严苛的现实考量。在同一场新闻发布会上，这位新当选的总统再次警告，可能会对中国商品征收关税。作为一位自诩为“贸易谈判高手”的特朗普，一旦决定对中国进口商品征收特定的关税——无论是10%、60%，还是剥夺中国长期享有的“正常”贸易地位——可能会引发第二轮贸易战。

这一次，北京方面已经准备得更为充分，并在近几个月内演练了部分应对措施。作为对拜登政府阻挠中国在先进半导体领域发展努力的回应，北京在12月禁止了对美国出口若干关键矿产。这只是冰山一角。中国可能采取的更严厉反制措施，有可能对美国经济增长造成冲击，并推动通胀率上升。

特朗普威胁要对包括墨西哥、加拿大和印度在内的多个国家征收关税，这些国家既是朋友也是合作伙伴。若关税提升至与1930年代相似的水平，这将导致国内物价上涨，增加美国制造商的关键原材料成本，强化美元的国际地位，削弱新兴市场货币的稳定性，并可能激起贸易伙伴的报复性措施，从而进一步加剧经济困境。经济学家们唯一的疑虑在于，特朗普的政策将从拜登政府留下的稳健经济中削减多少增长潜力。

如果这些举措仅仅是为了争取更优的贸易协议，那么特朗普所承诺的关税收入或国内制造业的繁荣可能难以实现。此外，如果对企业和亿万富翁实施的大规模减税进一步扩大了财政赤字，美国的利率可能会升高，这将抑制经济增长并加强美元，进一步削弱美国的出口竞争力。

关税是特朗普总统钟爱的政策工具，然而，它并不能独立解决美国与中国之间所有的经济难题。

特朗普正面对一个在技术创新领域快速追赶美国的对手——最近的研究揭示，中国在10个高端产业领域中，有7个已经处于或接近全球领先地位。特朗普政府在第一任期内发起了对中国芯片产业的压制，但在第二任期内，他将需要依赖盟友的支持，以进一步推进拜登政府限制中国发展的策略——这些盟友同样可能是特朗普关税政策的目标。

尽管两国之间的经济对抗将继续激烈，但军事对抗的危险也在加剧，无论是在台湾海峡还是南海。最近，中国在台海举行了大规模的军事演习。在南海，几乎每周都有中国与菲律宾（美国的盟友）之间的新对峙报道。

特朗普应对这些挑战的策略将受到其内阁内部权力结构的影响。他在关键职位上倾向于选择对中国采取强硬态度的人选，例如提名马可·卢比奥（Marco Rubio）担任国务卿。

然而，内阁中存在不确定性因素，包括与中国保持紧密联系的埃隆·马斯克（Elon Musk）以及特朗普本人。 特朗普表达了对当前台湾问题的不满，同时拉拢中国领导人，甚至邀请他参加自己的就职典礼。在特朗普的第一个任期内，他的政府总体上对中国采取了强硬的态度，但这种态度因内部的不一致和争论而显得反复无常——而早期迹象表明，这一任期可能同样不稳定。

驱逐数百万非法移民

特朗普承诺将发起“美国历史上最大规模的驱逐行动”，旨在驱逐1500万至2000万在美国非法居住的外籍人士，并声称将“优先处理罪犯”。为了实施这些大规模的遣返计划，这位再次当选的总统表示，他打算宣布国家进入紧急状态，并在法律允许的最大限度内动用美国军队。

特朗普的计划无疑将遭遇一系列后勤、法律和政治上的挑战，这使得评估其驱逐努力的成功程度变得异常困难。此外，这些计划还可能遭遇财务上的障碍：据美国移民委员会估算，每年驱逐100万无证移民将耗费美国大约880亿美元。而且，这尚未将大规模驱逐对美国经济的深远影响纳入考量。

随着特朗普下一届团队的组建，他的野心变得更加清晰。

“边境事务总管”汤姆·霍曼（Tom Homan）将主导驱逐行动，他曾在特朗普的第一届政府中担任移民与海关执法局（ICE）的代理局长，并参与了备受争议的家庭分离政策的制定。

史蒂芬·米勒（Stephen Miller）——特朗普第一任期内强硬移民政策的主要设计师——将在第二届政府中担任政策副幕僚长，发挥更大的影响力。特朗普还提名南达科他州州长克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）为下一任国土安全部长，尽管她在该部门和执法领域经验不足，这一职位需要参议院的确认。

汤姆·霍曼（Tom Homan）曾在特朗普的第一个总统任期内担任要职，支持具有争议的移民政策，包括将移民父母与子女分开。图源：新华社

在最近几周的各种采访中，霍曼进一步阐明了第二届特朗普政府的希望。他表示，优先驱逐对“公共安全和国家安全”构成威胁的个人，并补充称国防部可以在不涉及移民执法权的情况下提供协助，例如帮助运输、基础设施建设或情报工作。霍曼还表示，这将是一次“有针对性的执法行动”，而不是“街区清扫式”的大规模搜捕。

在近几周的多次采访中，霍曼进一步阐释了第二届特朗普政府的愿景。他指出，将优先驱逐那些对“公共安全和国家安全”构成威胁的个人，并补充说国防部可以在不涉及移民执法权的情况下提供支持，例如协助运输、基础设施建设或情报工作。霍曼还强调，这将是一次“有针对性的执法行动”，而非“大规模的街区清扫式搜捕”。

霍曼公开承认，他的授权范围将受到资源和资金限制的影响，尽管他指出特朗普“承诺将尽其所能为我们争取所需的资金”。他还曾提出，第二届特朗普政府应当考虑恢复家庭分离政策。

黑天鹅事件

特朗普在全球秩序发生剧变的时期重返白宫。分析人士用“黑天鹅”一词来形容那些难以预见且对世界产生巨大影响的事件。按定义，这类事件是罕见的。然而，随着新冠疫情、塔利班重夺阿富汗政权、俄乌冲突、巴以冲突以及叙利亚阿萨德政权的倒台，过去几年中历史性事件似乎变得常态化。

结束阿萨德家族五十年统治的叛军突然攻势被称为中东的“1989年时刻”。这一事件将引发一系列连锁反应，加速中东地区权力格局的转变，目前无法预测其结果。此外，还有受到冲击的伊朗、不屈服的俄罗斯、陷入混乱的欧洲以及与中国不断升级的竞争，这一切构成了未来的不确定局面。

在第一个任期内，特朗普面临了一场夺去逾百万美国人生命的全球健康危机，这场危机对世界经济和社会造成了巨大冲击。然而，他并未真正面对过一场国家安全或军事危机。在这方面，这位总统当选人和他的团队在很大程度上尚未经过考验。鉴于当前世界局势的不稳定性，他很可能无法在第二任期内再说自己免于此类挑战。

编译｜张乐词（诺丁汉大学马来西亚分校政治与国际关系学院博士候选人）

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