廖群：关于保障房租赁/购置比的若干思考

作者：廖群 系信和集团首席经济学家、海南大学经济研究中心主任、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、中国首席经济学家论坛理事

我国房地产市场，过去3年多来的大幅调整是必要的，但调整过后仍是经济支柱之一。纵观全球，在大多数国家，无论是发达的还是发展中的，房地产都是经济支柱之一。所以，短期而言，房地产市场止跌回稳是我国经济稳增长的关键所在；长远来说，房地产市场健康发展关乎我国经济支柱之一的效用发挥。 因而认真思考与规划今后我国的房地产市场，尤其是占主导地位的住房市场的进一步发展具有重大意义。

住房市场包括商品性住房市场和保障性住房市场。在我国，商品性住房市场，经过大幅调整后无论是供需平衡还是发展机制已改善与成熟了许多，今后的发展方向明确地为逐步回归由市场决定的轨道。而保障性住房市场，在供需平衡和发展机制方面都还在探索过程中，需要更为精心的政策设计。

保障性住房的两大类型 – 租赁型和购置型

当前我国的保障性住房，包括廉租房、公共租赁房、保障性租赁住房、经济适用房、安居商品房、两限商品房、共有产权房和定向安置房等多个种类。这些种类的保障房，针对不同类型的受保群体，即保障不同类型的人群。廉租房保障的是最低收入无自有住房的人群；公共租赁房保障的是中等偏下收入住房困难人士、新就业无自有住房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员；保障性租赁房保障新市民和青年人，包括引进人才等特定人群；经济适用房、共有产权房与安居房保障有一定经济实力但买不起商品房的人群；两限商品房保障只有能力购买小户型和低价房的人群；定向安置房保障被拆迁户。

棚户区改造所形成的棚改安置住房，广义而言也算保障性住房，受益群体是原来已有住房，但住房位于棚户区且危旧的人群，主要是城镇年老居民，包括国有企业年老职工。这与保障性住房主要保障中低收入缺房户还是有所不同，所以还是归类为改善型住房更为合适。

按房屋拥有权或产权划分，上述种类的保障性住房可大致分为两大类型，第一类型是租赁型保障房，受保障群体受保后不具有房屋产权；第二类型是购置型保障房，受保障群体受保后具有全部或部分房屋产权。廉租房、公共租赁房和保障性租赁住房是第一类型的租赁型保障房，而经济适用房、共有产权房、安居房、两限商品房和定向安置房都属于第二类型的购置型保障房。租赁型保障房由政府提供补贴以低于市场的租金租赁给受保人群；购置型保障房由政府或向发展商提供优惠，如低价或无偿土地等，再由发展商以低于市场的价格出售给受保人群，或直接以货币补贴受保人群购房。

如果细分，共有产权房部分地拥有房屋产权，与其它完全拥有产权的购置型保障房有所不同，可以作为单独一类的保障性住房，居于租赁性保障房和具完全产权的购置型保障房之间。 此类保障房在一些国家被称为”中间型保障房“，也是近年来我国保障性住房的发展方向。但为简单起见，且考虑到共有产权房最终也将成为完全产权房，还是将其归为购置型保障房之中，保持租赁型保障房和购置型保障房两类保障性住房的分类为好。

国际上租赁型多向购置型转变

世界各国及地区的保障性住房不外乎是这两大类型的一种或两者的结合。新加坡的保障性住房称为组屋，是购置型的；香港地区的保障性住房包括公屋和居屋，公屋是租赁型，居屋是购置型；马来西亚的保障性住房包括人民租借组屋和人民自拥组屋，后者为购置型，前者为租赁型但在某个限定期间后由租客拥有而转为购置型。

欧洲的情况比较复杂。欧洲是租赁型保障房的发源地，其形式为公共租赁住区，20世纪初就在各国开始建设，于1930 – 1960年间达到建设的高峰。但自1980年代以来，相当数量的公共租赁住区逐步沦为“贫民区”，集中居住着大量低收入人口、失业人群和少数族裔家庭，陷入了居住环境和社会经济的双重衰败，引起了欧洲各国的深刻反思，导致很多国家将公共租赁房私有化为某种形式的购置型保障房。英国撒切尔政府于1980年代大规模推行公共住房私有化，将公共住房大幅折价卖给租户，从而租赁型转为购置型。德国也于1980年开始推行住房保障市场化，原来的租赁型保障房被大量出售，至2008年存量占住房总量比例已不足5%，货币补贴资助购房已成为保障性住房的主要形式。

我国保障性住房以租赁型为主

根据国家统计局和住建部的数据推算，自1994年至今，我国累计建成前述各种保障性住房共3500万余套，占目前我国城镇住房总套数的10%左右。这一住房保障的总体水平，体现了过去30年我国在保障性住房建设方面取得的重大进展与成就，但与发达经济体相比仍有较大差距，需要进一步提升。

还应该关注的是其结构。截止2022年底，廉租房/公共租赁住房、保障性租赁住房、经济适用房/两限商品房和共有产权房的存量分别为1450万套、330万套、1275万套和28万套，占住房总存量的47%、11%、41%和1%。

按有无产权的标准，租赁性保障房，即廉租房/公共租赁住房和保障性租赁住房加起来占58%，购置型保障房，即经济适用房/两限商品房和共有产权房加起来占42%。可见，目前我国租赁型保障房与购置型保障房的比例大致为6：4，租赁型保障房占主导地位。

如果说“六、四“开的主导性不是太强的话，值得指出的是，近来的各项政策表明，今后我国保障性住房的新发展模式将赋予租赁型住房以更高的地位。自2017年将“购租并举”的提法转为“租购并举”，意味着“租房”的重要性超过“购房”以来，租赁型保障房被给予了越来越多的政策倾斜，包括在土地和房屋供应、承租人上学与就业等公共服务权益和资金支持等各个方面。现在，保障性租赁住房已取代传统的廉租房和公共租赁住房成为我国近年来重点发力的保障性住房领域。2024年6月，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，意味着今后我国保障性住房的租赁/购置比，进而租赁型住房在保障性住房中的主导地位将进一步提升。

应精准抓住受保对象真正且全面的房屋需求

如此的政策导向自有合理性的一面，强调“保障”之意，也有其他国家传统保障性住房的借鉴。但这并不意味着没有反思的空间。关键在于，任何政策都应首先精准地把握政策对象，然后精准地抓住政策对象真正且完整的需求，从而采取正确措施满足这些需求。

前面提到了棚户区改造。应该看到，随着棚户区改造的积极推进和棚改安置房的大规模建设（至今已达6000万套左右，涉及城镇居民1.5亿以上），我国城镇的危旧住房已经大部分去化了，曾经住在其中的城镇年老居民，包括国企年老职工，大多数已搬迁至虽地理位置较远但住房空间与条件大为改善的棚改实物或货币化安置的住房之中。应该说，这种也具有保障性质的改善性住房，已经从根本上改善了我国老一辈城镇居民的住房质量。

如前所述，我国保障性住房的政策对象，理论上，包括最低收入无房人群、中等偏下收入住房困难人群、新就业无房职工、外来务工人员、含引进人才在内的新市民和年青人、有一定经济实力但买不起商品房或只能买小户型和低房价的人群，以及被拆迁户。实际上，经过30年的保障房发展，第一类的最低收入无房人群和最后一类的被拆迁户的规模已经不大了，当前与今后的政策对象主要是中间的几类群体。同时，又由于棚户区改造已经解决了大部分老一辈城镇居民的住房问题，加之由于在我国城镇住房自有率高（70%以上），接近退休的人也大部分没有无房之忧，这几类中间群体的一个共同特征是多为中青年一代，其中很多目前租住在城中村和老旧房屋之中。这一特征不可忽视，是在保障性住房的受保对象方面我国与其他国家的一个重大区别。在很多其他国家，保障性住房所保障的除了中青年一代之外，还因为住房自有率低而包括很多老年人。比如，香港的公屋中住着很多退休的老人，欧洲的公共租赁住区也是如此。

这一特征的意义何在 ？在于我国保障性住房的受保对象对于房屋真正且完整的需求到底是什么。既然受保对象是中青年一代，那么中青年一代对于房屋真正且完整的需求是什么呢 ？当然首先是有能够负担得起的房屋居住需求；租赁型住房以政府补贴降低租金满足了这一需求。那除此需求之外，对这些人而言还有没有其它对于房屋的需求呢 ？应该说，因为是中青年人而不是老年人，不仅要考虑当前而且更要规划未来，还有一个需求很大，这就是拥有房产的愿望。这形成我国与其他国家之间又一个重要的区别。

还应认识到，同样是中青年人，国人比他国人拥有房屋的愿望更为强烈。应该说，拥有具备产权的自有房屋，既拥有房产，对于大部分中国人来说，无论是哪个阶层，都是一个强劲、持久且终极性的愿望。强劲、持久不难理解，所谓终极性的愿望，是指以此愿望得到满足为终身奋斗的目标。这在外国人看来有些不好理解，但在中国却是广泛接受的理念。如此的愿望首先源于国人特殊的传统性思维，一是保障意识特别强，而房产被看成是最大最稳的保障，二是遗产意识特别强，而房产被认为是传给下一代最实在最有意义的遗产；三是财富意识特别强，而房产被相信是最终能够保值，还可能升值的财富。

这三个传统意识在近30年来的现实发展中得到强化。对于货币贬值与股市动荡的担忧、流行的“丈母娘”现象（准丈母娘及老丈人要求女儿结婚时必须拥有房产，由男方负责购买或男女双方两代6人共同负责购买）所造成的婚房购买刚需，和1998至2021年间房价的飙升都大大强化了国人的这三个意识，从而激发与增强了中青年拥有房产的愿望。当然，近年来部分年青人选择不婚及房地产大幅调整在一定程度上弱化了这一愿望，但这是暂时的，不会改变长远的趋势。

还应提到的是，国人拥有房产的强烈愿望也还不甘于人后的攀比意识有关，反映国人比他国人更为强烈的“有为”精神。的确， 目前有人选择”躺平“，但大多数的中青年仍在努力奋斗，希望在激烈的市场竞争中脱颖而出，甚至出人头地。这与在很多国家将攀比、”有为“、奋斗等视为不必要的，过时的甚至有害的负面因素形成强烈的对比。那么，在攀比意识下，既然大家都渴望拥有房产，是否拥有房产便成了是否成功的标志；要不甘于人后，就要尽力争取能够拥有房产。试想，我国刚毕业或刚被引进的科技金融人才会安心于长期住在租赁型保障房，即使是人才租赁房中吗 ？很多应该不会，起码从面子考虑不会。 这也是我国住房自有率，特别是中青年人的住房自有率大大高于其他国家的一个重要原因。

可见，国人拥有住房的愿望具有历史与现实的合理性，符合住房的长住久居性质，不涉炒作。

此外，欧洲很多公共租赁住区沦为“贫民区”的现实，是否与其租赁的性质有关，值得深思。其中的租户，由于不具产权，缺乏爱护住区的动机，尤其是，一方面断绝了拥有房产的希望，另一方面又有了居住的终生保障，从而放弃奋斗而选择“躺平”，导致住区不断地沦为“贫民区”。孟子曰：“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心，苟无恒心，放避邪侈，无不为已”, 是否对此有预 ？

租赁型保障房的主导地位值得反思

基于以上思考，我国保障性住房的设计有反思的空间，除了要满足中青年当下的居住需求，还应顾及他/她们将来拥有房产的愿望。因而今后我国的保障性住房不应过分偏重租赁型保障房，而应该保持购置型保障房的相当比例，而且随着经济和居民收入水平的不断提高，此比例应该越来越高，使得大部分受保障的中青年不仅解决当前的居住问题，也将最终能够拥有房产。

如此调整的短期与长远意义都很重大。短期而言，有利于我国住房市场止跌回稳；给予受保中青年购置并最终拥有房产的希望，将重燃社会对于住房的需求，从而促进住房市场复苏。长远意义更为重要，一是促进代际之间的社会公平，防止出现目前老年人大多拥有房产，而现在的中青年人变老时却很多不拥有房产的代际不公平现象。二是强化中青年的“有为“精神，促其更加努力地工作，提高收入与财富水平，以尽快还清住房贷款而真正拥有房产。三是为我国商品房市场的长期发展提供持续的需求基础；购置型保障房一定时期后进入商品房市场，受保房主可在售出后购置新的更高质量的商品房，促进商品房的供需循环。

为此，我国的保障性住房体系应该向新加坡的组屋方向发展，购置型保障房应该逐步成为今后我国保障性住房的主体。