缅甸为何沦为“失败国家”

缅甸是二战以后经济倒退最严重国家之一，同时也是内战和军人政府持续时间最长的国家。除了宗教极端主义外，全球几乎所有重要的、反文明的邪恶不法活动都与它有关。

失败国家（failed state）是著名智库华盛顿和平基金会提出一个概念，后来被亨廷顿、福山等政治学家所引用。失败国家用来形容一个政权连最基本的责任都无法履行，比如维护国土完整、社会安全及消除饥饿等等，该基金会主办的《外交政策》杂志每年都有个全球失败国家指数评选，亚洲的缅甸、伊拉克、叙利亚、阿富汗和也门是每年必上榜的“失败典型”。如果说后面四个自古以来就是宗教冲突、区域战争的高发之地，自然条件也很恶劣，国家治理失败似乎是情理之中，自然资源和地理环境优越的缅甸为何沦为失败国家，那就颇耐人寻味了。

（深红色地区为和平基金会评选的失败国家）

并且缅甸作为失败国家，受害者不仅仅是本国人民，其失败效应也外溢到周边地区。比如说诈骗、绑架、贩毒、战争等，不时会粘连上邻国，尤其是其最大邻国中国。因此研究缅甸为何治理失败，对于中国人了解缅甸，以及正确制订外交政策，也有重要意义。

曾经作为亚洲富裕国家的缅甸

大概由于来自于中国横断山区的缅族继承了汉藏族群的善战及高度组织性特点，缅甸在近世成为东南亚第一强国，曾经两次打败中华帝国，又几乎将泰国灭亡。1884年缅甸完全沦为英国殖民地，被纳入英属印度洋地区贸易圈，此时经济仍保持了较为高度的繁荣。

现在很多网络爽文说缅甸曾经是亚洲第一强国，人均GDP比日本都还高，这完全是瞎胡说（也有很多人杜撰“伪满”比日本还要发达，这也是凭空臆想），如果认真研究近代经济史，日本在二战前的工业制造能力、城市化水平、人均寿命、识字率、人均用电量、自来水普及率等现代化关键指标方面，远远高于亚洲任何一个国家，东京也远远高于上海，否则1942年之前日本不可能在中国及整个东南亚战场形成碾压性优势，这个有机会再详细解释。

不过缅甸在近代仍是亚洲相对发达的一个国家，平均发展水平远远高于中国、泰国、日属朝鲜这些地方。无论是在中国还是国外，缅甸研究都是冷门，中英文关于缅甸过去经济的统计数据非常少，不过笔者有幸查阅一些数据，我们可以喟叹缅甸的当时状况：

1.缅甸在20世纪上半叶经济最发达的时候是二战爆发前的1937年-1939年。根据纽约大学教授F.N. Trager的Burma: From Kingdom to Republic : a Historical and Political Analysis一书中的研究，1937年缅甸经济总产值为49.45亿缅元，折合10.47亿美元，当时缅甸人口约1560万，那么人均GDP大约是67美元。二战爆发前法国人均GDP大约是330美元，意大利约180美元，日本是104美元，中国和朝鲜约15-20美元，缅甸无疑是亚洲国家中情况最好的之一，用现在的标准，已经接近低水平发达国家了。

如果按照一个粗略的购买力换算，当时1937年的1美元购买力约等于现在22美元，那么时候缅甸人均经济总产值约合现在的1474美元，而2023年缅甸人均GDP为1232美元，可以说，仅从这个数据上看，缅甸的经济在这80多年间，不仅没有增长反而是倒退了。

2.缅甸1937年火车通车里程约3100公里，长度居东南亚第一，人均铁路里程数大约是中国的5倍；当年粮食生产中，仅稻米产量一项就达745吨，人均达500公斤以上，如果加上其他粮食作物，可能人均粮食产量在600公斤左右，这个数字可能是亚洲最高的，当时中国人均粮食产量只有200公斤左右，缅甸粮食极大富余，每年稻米出口量为300多万吨，是亚洲第一大粮食出口国，而到2024年缅甸稻米出口量也不过170万吨左右。

另外根据一个研究，在1948年缅甸人均布匹消费量是30市尺，而中国仅为11市尺，数量也接近中国的3倍。缅甸的石油产量也颇为可观，二战前年产达到800万桶（约110万吨），而1949年中国石油产量仅12万吨。

（独立前的仰光，已经是东南亚最繁华的城市之一）

总之，固然那时候缅甸是英国统治下的殖民地，但是还算得上安定、富庶，也正是因此，缅甸吸引了大量华侨去经商定居，著名华侨领袖胡文虎、胡文豹、徐四民都是缅甸华裔，霍震霆原配朱玲玲也是生于缅甸华侨家庭。

缅甸衰退主因：军政府长期统治，及军政府在经济治理上的完全失败

在国家现代化中，民主失效而军政府上台是经常的现象，西班牙、希腊、泰国、韩国等都出现过这种现象，但是它们一般持续不过二三十年，很快就会被宪政政府所取代。不过缅甸是个例外，这个国家独立77年以来，有61年处于军政府统治之下，是全球军人政治最持久的国家。

并不是说军人统治就是完全不好，很多国家的军政府对现代化产生了不可替代的贡献，比如韩国、智利的经济腾飞都是在军政府统治下实现的，甚至有人认为军政府是那些社会力量不发达的国家现代化转型中，所不得不依靠的一个凶煞的助产士。

但是缅甸的军人统治在内外方面做的都是非常失败的，是最差的一种军人政治，它并没有为国家现代化创造一种必须的条件，反而处处阻碍现代化转型。

首先，从经济上讲，缅甸军政府奉行一种强管制、干预的政策，完全破坏了市场的机能，尤其是奈温执政期间（1962年至1988年）之间，大搞国有化，造成了生产的大倒退。比如缅甸粮食出口量从二战前的300万吨，60年代末锐减到30吨左右，外贸总额从独立之初的每年6亿美元，下降到3亿美元左右；缅甸独立之初的40年，铁路历程仅仅增长了41公里。

新军政府时期（1988年至2011年）及民主化转型时期，虽然私营经济有了不少的发展，但是缅甸行业准入和金融等方面管制障碍很多，经济自由度仍然处于世界下游行列，2022年在178个国家中排名第135位。

严格管制必然导致腐败，2022年的国际清廉指数，缅甸在180个国家中排名第162。军队高官及其裙带控制着经济命脉，比方说高利润的采矿、烟草、银行、电信、宝石贸易、地产等均被他们控制，这就进一步抑制了民间资本的发展，及个人收入提高。

其次在外交上长期奉行孤立政策，自我在国际体系中边缘化。缅甸独立后先是发生了大规模反英和反印运动，清除过去的殖民影响；继而发生了大规模排华运动，华商资本被没收，众所周知华人对缅甸经济发展贡献巨大，大约75%的商业及50%工业是由华人兴办的，大量优秀华侨被打压转移去了香港、泰国、新加坡等地，甚至1967年爆发了屠杀华人的“六二七事件”，仅仰光一地就有近百华人遇难，中缅也一度中断互派大使4年；此外，缅甸还长期奉行反美主义。

尽管1988年革命后，缅甸与外部关系有所缓和，但是这种交流也是很有限的，仅与中国、印度、泰国、日本等少数国家存在一定经贸往来。以2023年为例，缅甸所吸收的FDI只有6.5亿美元，外贸总额仅332亿美元，而同期泰国分别为169亿美元、5743亿美元，缅甸只有这个体量差不多邻国的三十分之一。另外一个数据是，在1988年，缅甸仅仅与64个国家建交，2023年建交数量也只有128个，它所得到的外交承认数量甚至远远低于朝鲜。

从东南亚和东亚国家现代化的一般规律来看， 必定要走市场经济制度基础上的，出口导向型的工业化发展路径。缅甸军政府的这种严格管制经济，封闭自守型经济，无疑严重压抑了生产要素潜力，错过一波又一波的工业化机遇。2021年其工业增加值仅为228亿美元，约等于隔壁孟加拉国的七分之一，比安哥拉、刚果（金）这些国家都要低，可见其工业科技水平的落后程度。

所以，缅甸尽管区位很好，资源丰富，但是整个国家的工业化水平、城市化水平跟独立初期没有是指进步，依旧是出口一些农产品、原材料，连最初级工业品都不能实现自给自足，处于全球产业价值链的最底端。

缅甸在构建统一国家方面的失败

缅甸多大山大川，地理阻隔很多，也就注定了这样土地上民族众多、文化多元。官方承认的有135个民族，又被分为8个族群，其中统治民族缅族占人口68%，其他民族占32%，比较大的有掸族、克伦族人口都在五百万以上，若开族、孟族、克钦族、钦族也都在百万以上。

缅甸的民族问题不仅仅在于族群数量多，更在本来少数民族对缅族的文化和政权认同就非常脆弱。缅族人很晚才进入伊洛瓦底江平原，缅甸王朝形成时间还不到一千年，边疆多数地区征服更是时间还不到300年，甚至掸邦（以傣族为主体）、克钦邦（景颇族、佤族为主体，部分属于中国所称的“江心坡”地区）的很多地方是在1890年代至1920年代被英国殖民政府蚕食过来的，这些地方土司长期接受中国政府的册封，中国文化对其影响甚至不输与缅甸。所以，缅甸长期以来只不过是一个松散的拼盘，缅族对边疆地区并没有多少实质行政管辖权。

对于这种脆弱型的多民族、多族群社会整合必须具备两个条件：

要么是用经济发展（或掠夺财富）来提高主体民族统治合法性，消解族群矛盾。这方面典型的例子有沙俄和苏联中的俄罗斯族，俄罗斯族数量不过占微弱优势，但是能够控制帝国300多年，在于其武功（给斯拉夫系亲缘民族带来大量财富）和经济成就。

要么是采用一种包容性的，给予少数民族安全感和公平发展机遇的宪政性制度。这种典型有曾经同样作为英国殖民地的印度和马来西亚。印度主体民族印度斯坦族占比仅为46%，有6个少数民族人口超过5000万，并且他们长期建有独立政权，其实印度的国家统一难度比缅甸更大，但是在独立后保持了稳定。马来西亚独立之初，马来人数量跟华人差不多，经济地位远远不如华人，但是马来西亚也遵循英国的法治框架，给予华人财产、教育基本权利尊重，维持了国家统一和繁荣。

但是对于缅甸来讲，这两方面都是缺乏的。首先上面讲的，缅人掌握的中央政府在经济治理方面做的一大糊涂，少数民族在这个国家里并没有享受到什么实惠，从根本上影响了少数民族对中央政府的认可程度。

在第二个方面，英国殖民期间的因俗而治、间接统治的策略，不失为一种明智策略，保障了缅甸的繁荣和稳定。缅甸独立前后，开国政治家也做过一些有益探索，1947年昂山等邀请各大山区民族首领达成了《彬龙协议》，承诺保障各个少数民族群体的自治权，当年9月24日制宪议会通过了《缅甸联邦宪法》，该宪法宣布缅甸是一个主权独立的联邦制国家，还承诺掸邦和克耶邦十年后享有选择退出联邦的权利。这种做法有效团结了国内少数民族，实现了独立和建国的目标，至今也是各族所能接受的最基本公约数。

不过，等国家独立一旦确定下来，缅人的大民族主义就开始膨胀，谋求同化、奴役其他少数民族。总体来讲，大缅族主义奉行“一个宗教、一个种族、一种语言”的态度，先是1961年确定上部佛教为国教，而若开邦有大量穆斯林，克钦邦、克伦邦有大量基督徒，等于是否定了他们的信仰权；1962年、1965年又逐渐剥夺少数民族文字出版流通权利；1974年宪法又取消议会的民族院，等于剥夺了少数民族在中央机构参政权。

即便是以民主化为目标的昂山素季所领导的缅甸民主同盟，在构建一个缅族文化占绝对主导的单一制国家方面，与军政府也没有什么本质区别。缅甸至今仍然实行三等身份制度，只有缅族人或亲中央的少数民族上层人物才能享受完全公民权，其他人只能是准公民或归化公民，三者之间享受的权利也是有很大差别，非完全公民，一般不得从事公职，或者报考法律、医学等专业。昂山素季的政府也从来拒绝承认罗兴亚人的公民权，反而大规模迫害他们。

（缅甸身份证分为三色，一般只有缅族人才能拿到红色身份证，少数民族只享有蓝色、黄色身份证，各种待遇一目了然）

毫不夸张地讲，缅甸是目前全球民族压迫最严重的地方之一，是极少明目张胆搞民族等级制度的国家之一，由此导致

第一, 各民族缺乏信任，少数民族只认枪杆子。仅仅参加2013年至2015年全国停火谈判的民族武装就有29支，人数约10万人。缅甸内战已经持续了60多年，也是全球现代史上持续时间最长的内战，共造成近200万人死亡。

第二，由于国家不同一，国内市场并不存在，各民族割据武装通过黑市经济维持生存，成为毒品、电诈、人口贩卖等活动的保护伞。比如祸害中国的电诈集团都是寄身于果敢、克伦邦割据武装，武装头领和电诈集团进行利润分成。

同时，缅甸的少数民族都是跨境民族，处于弱势的境内少数民族，很容易得到境外同胞的支援，这又使得缅甸民族问题国际化，进一步复杂化。

所以，缅甸是一个经济、政治上完全失败的国家，它享有非常优越的位置，却是一个国际孤儿；它拥有丰富的资源，却只有贫困；它虽然拥有善良的人民，却是一个藏污纳垢之地，它向世界输送除了宗教恐怖主义之外的几乎所有的、反文明的邪恶与祸害。

缅甸的未来出路及中国外交选择

根据上述讨论，结束缅甸的这种失败混乱状态，无外乎是：1.经济上继续市场化，这需要配套的民主和法治改革；2.重返国际体系；3.完成统一现代国家的建构，实现国内和平。

其中最难的是第三项，似乎有以下路径可以选择：

1. 允许各邦公决选择独立，还是留在联邦，缅甸瘦身成为一个以缅族为主体的单一制民族国家，这种可能性很小，除非缅族本身陷入内斗，完全失去对边疆的控制；

2. 少数民族地区与周边文化亲缘国家合并，比如掸邦与泰国合并，北部克钦邦、果敢自助区等与中国合并，这种模式理论上既可以解决文化冲突问题，也可以实现这些地区的快速发展，但是不为目前国际法所允许。

3. 缅族接受现代多民族国家治理模式，构建一个真正联邦制的、宪政框架下的、尊重多元文化的、保障少数民族基本权利的制度，但是这又与缅族根深蒂固的大民族主义冲突。

所以，缅甸未来大概率仍将长期处于混乱和贫困，而面对这样的失败邻邦，我们除了要谴责它给我们带来的伤害，更应该思考采取什么样的外交策略，积极有所作为，来阻止这个国家继续走向失序，继续向外输出“失败效应”，让我们的人民免受其灾。