钟正生：特朗普就职首日的政策信号

作者：钟正生、张璐、范城恺 （钟正生 系平安证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

核心观点

2025年1月20日，特朗普宣誓就任美国第47任总统，并发表就职演讲，并签署了多达46项总统行政令或备忘录。

就职演讲的侧重点。特朗普就职演讲的侧重点在收紧移民、放开能源生产、重振制造业三大方面。这些侧重点一定程度上说明，新政府将美国内部经济问题置于更加靠前的位置。之后才是关税、提高政府效率以及其他非经济领域的内容。演讲中涉及的政策内容基本符合预期。对比2017年特朗普第一任期的就职演讲，本次演讲更加务实，谈及的政策更加具象。本次演讲着墨较少的领域是关税、减税及削减支出。但是，这并不意味着这些部分不重要。例如，特朗普在演讲后很快宣布，将从2月1日起对从加拿大和墨西哥进口的商品征收25%的关税。

首日行政令的线索。1月20日特朗普就职后当日，发布了一份“优先事项”，以及46项“总统行动”，这些行动涵盖了各类行政令、备忘录等。值得关注的文件包括：1、《特朗普总统的“美国优先”优先事项》。这份文件可视为特朗普新政的“总则”，内容基本符合就职演讲的框架，将任期内的优先事项分为四大方面：保障美国安全、经济与能源政策、改革政府机构和恢复美国价值观。2、《为美国家庭提供紧急价格减免并战胜生活成本危机》备忘录。文件具体提到了燃料、食品、住房、汽车、医疗保健、公用事业和保险等商品和服务的成本上升问题，并提出了具体举措，要求每30日向总统报告这些举措的实施情况。3、《宣布国家能源紧急状态》行政令。文件强调了美国面临的能源供应不足、基础设施薄弱和外国威胁等问题。4、《“美国优先”贸易政策》备忘录。文件要求调查美国贸易逆差、“不公平”贸易行为和汇率政策，评估与加拿大、墨西哥和中国的贸易关系，并对现有贸易协定进行审查和修订。其中第三部分单列“与中国的贸易关系”，涉及评估中美经济贸易协议、是否“通过第三国规避贸易限制”以及评估永久正常贸易关系（PNTR）等。备忘录要求相关部门在2025年4月1日之前提交报告。

“百日新政”才刚开始。首日行政令可能只是“百日新政”的一部分，预计未来3个月特朗普仍会陆续发布新的政策。对于首日演讲以及行政令涉及不多的内容，如扩大住房供给、削减政府开支、削减监管政策数量、制定预算支出计划、减税、关税等，都有可能在未来一段时间内有所行动。尽管近期中美积极信号增多，但关税风险并未解除。正如“美国优先”贸易政策备忘录所示，特朗普政府仍然十分重视对贸易伙伴行为的评估，以及为可能的关税行动做了充分铺垫。此外，投资者应对特朗普政策的多变和灵活保持警惕。

风险提示：特朗普新政力度超预期，美国关税政策超预期，美国通胀超预期，国际地缘政治风险超预期等。

2025年1月20日，特朗普宣誓就任美国第47任总统，并发表就职演讲，并签署了多达46项总统行政令或备忘录。特朗普的就职演讲，侧重点在收紧移民、放开能源生产、重振制造业三大方面，将美国内部经济问题置于更加靠前的位置。同时，特朗普发布了一份“优先事项”，涉及美国安全、经济与能源政策、政府机构改革等。行政令方面，值得关注的是一份《“美国优先”贸易政策》备忘录，涉及对华贸易关系的评估，相关行动将于2025年4月1日之前完成。

我们预计，未来3个月特朗普仍会陆续发布新的政策，可能涉及扩大住房供给、削减政府开支、削减监管政策数量、制定预算支出计划、减税、关税等。尽管近期中美积极信号增多，但关税风险并未解除。

一、就职演讲的侧重点

2025年1月20日，特朗普发表就职演讲。在经济层面，特朗普就职演讲的侧重点在收紧移民、放开能源生产、重振制造业三大方面。这些侧重点一定程度上说明，新政府将美国内部经济问题置于更加靠前的位置。演讲中涉及的政策内容基本符合预期，即符合其竞选期间以及当选后在公开场合的表态。

具体来看，移民政策被置于首位，不过其中提及的政策，如遣返非法移民、恢复“留在墨西哥”（Remain in Mexico）政策等，都在预期之内。其次是抗击通胀与加大能源开采相关内容。特朗普表达了对抗通胀的目标，不过其将通胀问题与能源价格关联，继而发表了一系列鼓励能源生产的言论，如宣布进入能源紧急状态、重新填满能源储备、鼓励能源出口等。再次是重振制造业，通过结束绿色新政以拯救传统汽车制造。最后才是关税、提高政府效率以及其他非经济领域的内容。其中，对外政策的强硬和扩张性受到关注，例如其提到打造最强军队、将墨西哥湾改名“美国湾”、收回巴拿马运河等，但多数主张实际上也已出现在其竞选后的公开表态中。

对比2017年特朗普第一任期的就职演讲，本次演讲更加务实，谈及的政策更加具象。回顾2017年1月20日的就职演讲，特朗普更多地是在阐述他的竞选理念和未来的施政方向，围绕“美国优先”的主旨进行了相对宏大的叙事，缺乏详细的政策主张；笼统地提到“关于贸易、税收、移民、外交事务的每一个决定都将使美国工人和美国家庭受益”；提出了一些较为宽泛的目标，如重建基础设施、恢复经济等[1]。相较之下，本次演讲更详细地描述了当前面临的危机，如边境安全、通货膨胀、公共卫生系统失效等，同时提出更具体的政策和行动计划。

本次演讲着墨较少的领域是关税、减税及削减支出。关税方面，没有提及任何具体的关税举措，也没有提及“中国”，只提到了将成立“对外税务局”。有关减税和削减政府开支的内容，也基本没有提及，只提到设立政府效率部。但是，这并不意味着这些部分不重要，可能只是因为这些内容不是美国民众最为关切或者最有“故事性”的。例如，由于关税可能加剧美国的通胀乃至滞胀压力，这次演讲没有过多涉及。但是，特朗普在演讲后很快宣布，将从2月1日起对从加拿大和墨西哥进口的商品征收25%的关税[2]。又如，在“去监管”和减少政府支出方面，可能大多数民众对此相对“无感”；但是，特朗普随后立刻通过行政令，撤销了近80项拜登政府的行政命令，包括实施联邦法规冻结以控制官僚体系、解雇部分不合格联邦官员并暂停国税局新员工招聘等[3]，仍在积极兑现相关竞选承诺。

二、首日行政令的线索

据白宫网站，1月20日特朗普就职后当日，发布了一份“优先事项”，以及46项“总统行动”（Presidential Actions），这些行动涵盖了各类行政令、备忘录等。值得关注的文件包括：

1、《特朗普总统的“美国优先”优先事项》，这份文件可视为特朗普新政的“总则”，内容基本符合就职演讲的框架，将任期内的优先事项分为四大方面：1）保障美国安全：包括加强边境安全、结束非法移民的庇护政策、恢复“留在墨西哥”政策、修建边境墙、暂停难民安置等措施。2）经济与能源政策：取消拜登政府的气候政策，简化能源生产许可，退出《巴黎气候协定》，推动美国能源独立。3）改革政府机构：冻结非必要领域的官僚招聘，暂停未生效的激进法规，提高政府效率。4）恢复美国价值观：保护传统性别观念，以适当方式纪念美国历史等。

2、《为美国家庭提供紧急价格减免并战胜生活成本危机》备忘录。文件具体提到了燃料、食品、住房、汽车、医疗保健、公用事业和保险等商品和服务的成本上升问题，并提出了五个具体举措：1）降低住房成本并扩大住房供应；2）消除不必要的行政费用和增加医疗保健成本的寻租行为；3）取消提高家用电器成本的不合理要求；4）为美国工人创造就业机会，包括吸引失业工人重返劳动力市场；5）撤销增加食品和燃料成本的有害“气候”政策。此外，该备忘录规定，总统经济政策助理每30日需向总统报告这些举措的实施情况。

3、《宣布国家能源紧急状态》行政令。文件强调了美国面临的能源供应不足、基础设施薄弱和外国威胁等问题。命令要求各行政部门和机构利用紧急权力加快国内能源资源的开发、生产、运输和精炼，推动能源基础设施建设，简化审批流程，并协调《濒危物种法》和《清洁水法》等相关法规的执行，以保障国家能源安全、降低能源价格，并支持美国的经济和国防需求。

4、《“美国优先”贸易政策》备忘录。文件要求调查美国贸易逆差、“不公平”贸易行为和汇率政策，评估与加拿大、墨西哥和中国的贸易关系，并对现有贸易协定进行审查和修订。文件分为四个部分，其中第三部分单列“与中国的贸易关系”，涉及评估中美经济贸易协议、是否“通过第三国规避贸易限制”以及评估永久正常贸易关系（PNTR）等。备忘录要求相关部门在2025年4月1日之前提交报告，包括贸易逆差调查、关税豁免评估、中美贸易协议审查、出口管制体系评估等。

三、“百日新政”才刚开始

首日行政令可能只是“百日新政”的一部分，预计未来3个月特朗普仍会陆续发布新的政策。回顾2017年，特朗普1月20日上任首日发布的政策（废除奥巴马医改、美国能源优先、退出TPP等），只是其百日新政的小部分的内容；其上任后截至2017年4月，都在陆续发布新的政策（图表5）。特朗普在第二任期更有经验、上任前的准备更充分，首日公布的政策在“百日新政”中的占比可能更大。不过，对于首日演讲以及行政令涉及不多的内容，如扩大住房供给、削减政府开支、削减监管政策数量、制定预算支出计划、减税、关税等，都有可能在未来一段时间内有所行动。

尤其值得注意的是，尽管近期中美积极信号增多，但关税风险并未解除。中美高层1月17日通话以后，中美关系的缓和以及美国对华关税风险降温的预期上升，人民币汇率也在1月21日升至7.2798，创近一个月（12月13日）以来最强表现。此外，特朗普就职演讲中并未提出具体的关税政策，甚至并不提及“中国”，也可能进一步强化乐观预期。但正如最新“美国优先”贸易政策备忘录所示，特朗普政府仍然十分重视对贸易伙伴行为的评估，以及为可能的关税行动做了充分铺垫。

投资者应对特朗普政策的多变和灵活保持警惕。正如2017年特朗普上任初期，曾表示希望与中国在经济领域加强合作。2017年4月，中美高层在佛罗里达州海湖庄园会晤后，双方同意启动中美经济合作“百日计划”，希望通过对话解决所谓的贸易“不平衡”问题。但2017年8月，特朗普启动对华301调查，此后贸易政策出现明显转变。

参考资料：

[1] FULL TEXT: President Donald Trump's Inauguration Speech. ABC News. January 21, 2017.

[2] Trump threatens 25% tariffs on Mexico and Canada on Feb. 1, punting Day 1 pledge. CNN. January 20, 2025.

[3] Initial Rescissions Of Harmful Executive Orders And Actions. The White House. January 20, 2025.

风险提示：特朗普新政力度超预期，美国关税政策超预期，美国通胀超预期，国际地缘政治风险超预期等。