IPP全球智库纵览｜美智库：不能忽视美国外交政策的连续性

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导语：

“收回”巴拿马运河，宣布“墨西哥湾”更名为“美国湾”，强势夺取格陵兰岛，誓言将美国能源出口到全世界，对所有从墨西哥和加拿大进口的商品征收25%的关税……距1月20日就任后仅过去四天，特朗普正以强硬的扩张姿态向盟友与对手施压。他本人近日还多次表示自己对现行国际贸易体系和政治秩序的不满，言辞之激烈较第一任期时有增无减。一些国家担忧特朗普将持续转变政策方向，并以不可预测性作为谈判工具。‍‍‍‍‍‍

Center for a New American Security（CNAS）首席执行官、曾任职于美国国务院、美国总统最高智囊机构——国家安全委员会的Richard Fontaine近日在《外交事务》杂志撰文指出，特朗普的回归可能会为美国外交政策带来一定程度的转变，其中包括一些戏剧性的变化。然而，这些变化在整体政策框架中的比重或许不大。美国的国家利益与价值观的长期稳定性、国会的制约作用，以及国际社会的现实约束，都将迫使其外交政策保持一定的一致性。

图源：Foreign Affairs

*本文作者：

Richard Fontaine，美国智库Center for a New American Security（CNAS）首席执行官。他曾任职于美国国务院、美国总统最高智囊机构——国家安全委员会，并担任美国参议员、共和党重量级人物John Sidney McCain III的外交政策顾问。

当地时间1月20日，特朗普正式就任美国总统。与2017年一样，特朗普对前任政府的外交政策进行了严厉的批评，并宣称将在优先事项和施政风格上做出重大改变。

他的支持者为“美国优先”的回归欢呼，赞扬特朗普强硬的态度、明确的政策目标和务实的交易思维。反对者们则认为他狭隘、短视，将以反复无常的方式应对复杂的国际环境。

特朗普的第二个任期确实将带来一些显著的政策变化。拜登坚定支持乌克兰，多次表态将军事上“保卫台湾”，履行美国在应对气候变化方面的承诺，并将民主作为外交政策的核心。他强调美国联盟体系的价值，同时警惕中国等国家对全球秩序的威胁。

与此相对，特朗普质疑援乌的必要性，对台湾的防卫承诺持保留态度，淡化气候变化问题的重要性，并将民主与人权的推广置于次要地位。他常把美国盟友描绘成“搭便车”，并更多关注与中国等国的贸易逆差，而非这些国家带来的系统性风险。

所以表面上看，特朗普预计将会在上任后的头几周，通过行政命令和其他方式迅速扭转拜登政府的政策。

美国总统特朗普签约1月22日表示，如果俄罗斯不达成协议结束乌克兰战争，他将在对俄罗斯的制裁威胁中增加征收新关税的内容。图源：Wikimedia Commons

“特朗普-拜登-特朗普”政策接力‍‍‍‍

实际上，尽管存在诸多差异，两届政府之间的连续性可能比表面上看起来更多。美国的外交政策就像一座冰山，表面部分棱角分明，吸引了公众关注。而更庞大、未经充分审视的部分则隐秘在水下，通常保持相对稳定。即便特朗普独具特色，仍然不能忽视美国外交政策潜在的连贯性，否则可能会误判政策变化，将其归因于某一总统，而忽视了这些政策背后深植于两党共识、具有较强连续性的本质。

2021年，拜登也称自己与截然不同。他在特朗普退出《巴黎协定》后重新加入该协议，重申北约的重要性，并在就任之初就向盟友保证“美国回来了”。与特朗普上任后首次出访选择沙特阿拉伯形成对比，拜登则承诺将让沙特政权边缘化。

此外，他还叫停了特朗普政府退出世卫组织的计划，修复了与亚洲盟友在防务费用分担问题上的分歧，并主持了首届“民主峰会”。

然而，在许多外交议题上，拜登保留了特朗普政策的核心内容。特朗普在第一任期将中国和俄罗斯定义为美国的战略竞争对手，这一框架被拜登沿用。拜登延续了特朗普时期对中国的关税政策，并扩大了技术转让限制。

拜登还执行了特朗普时期达成的阿富汗撤军协议，未恢复伊核协议，并且跟特朗普一样向乌克兰提供了武器援助。此外，拜登还寻求拓展《亚伯拉罕协议》这一特朗普时期在中东的外交成果，并逐步推进将沙特阿拉伯提升为美国的条约盟友。尽管两届政府在风格上有很大不同，但在政策核心上，其连续性可能超出普通观察者的预期。

在特朗普的下一个总统任期中，许多类似的政策连续性几乎肯定会继续存在。尤其是在支持以色列方面，将继续提供军事援助，保护以色列免受伊朗导弹威胁，并在联合国等国际场合上为以色列辩护。此外，针对沙特阿拉伯的政策也可能延续现有方向。‍

与此同时，特朗普将继续把中国视为主要的战略竞争对手。尽管新政府可能会对盟友在国防开支和贸易等问题上提出批评，但仍可能寻求在海外，尤其是印太地区，建立更紧密的伙伴关系，以更有效地与中国竞争。美日印澳“四方安全对话”（Quad）机制于2007年成立，在特朗普政府时期复兴，在拜登政府下得到了进一步升级，预计这一机制将持续存在。同时，由澳大利亚、英国和美国达成的“AUKUS”技术共享协议也有可能继续执行。

此外，拜登和特朗普都倾向于采取经济保护主义政策，包括加征关税、推行“购买美国货”条款、寻求进口替代、推动国内制造业回流，并对多边贸易协议持怀疑态度。

两位总统在风格上差异明显，但也不乏例外。例如，特朗普常被视为单边主义者，被指责忽视与盟友的沟通。拜登政府也曾在部分盟友提出警告后，单方面决定从阿富汗撤军。特朗普习惯通过社交媒体发布外交政策指令，避开国际磋商，而拜登政府也曾在未经盟友同意的情况下，单方面宣布对中国实施技术出口管制。

不变的因素‍‍

美国各届政府外交政策的稳定性并不是什么新鲜事。即使在有争议的领域，即便经常违背竞选承诺，总统们通常也会在很大程度上延续前任的外交政策。在首次总统竞选中，奥巴马抨击小布什的“反恐战争”，但他在总统任期内轰炸的国家数量比小布什更多。

特朗普在第一任期竞选时谴责《北美自由贸易协定》（NAFTA）和《美韩自由贸易协定》，但上任后签署的新版协议仅做了一些表面上的调整。他批评北约成员国“搭便车”，但在任期内推动了北约扩张，并在任职第一年支持黑山加入北约。

即便是风格迥异的政府之间，仍有很多相似之处，因为美国外交政策的深层动力，包括地理、经济和政治条件，都相对稳定。政策制定者往往以类似的方式界定国家利益和价值观，即使达成这些目标的方法不同。

例如，数十年来，美国始终致力于防止亚欧大陆被敌对势力主导。对海洋贸易的需求使得美国坚持海洋自由。对中东能源供应稳定的关注、对恐怖主义的忧虑以及对以色列的长期支持，让美国有动机长期干预该地区的地缘政治。此外，美国还长期推动国际市场开放，促进商品出口，部署海外军事力量，敦促盟友加强防御，并努力阻止如伊朗和朝鲜等国家拥有核武器。

政策连续性的例子在历届政府中屡见不鲜。比如，自艾森豪威尔总统时期起，美国便一直试图推动古巴的政治变革；自肯尼迪总统时期起，美国不断督促北约成员增加国防支出；自尼克松总统以来，美国始终力图平衡与中国的外交关系；自卡特总统起，美国就已经准备动用军事力量干预中东局势；自里根总统以来，美国一直在推进导弹防御体系建设。自克林顿总统时代以来，每届政府都与朝鲜进行谈判，并且每届政府都一直在寻求达成以巴和平协议。

美国国会在确保外交政策稳定性方面发挥了重要作用。例如，当中美关系正常化，国会通过了《台湾关系法》，要求美国继续对台湾提供支持。此外，国会一直保持了对古巴的禁运政策，即使面对多位总统的质疑。

当卡特总统在1977年试图从韩国撤军时，国会进行了干预；而当特朗普提出类似计划时，国会再次出手，禁止美军撤至指定人数以下。

特朗普在第一任期初对俄罗斯表现出友好态度时，国会通过立法将奥巴马时代的四项对俄罗斯的制裁措施固化为法律。此外，国会还通过立法，要求美国若决定退出北约，必须经过国会批准。

新总统，旧规则

即使体现在法律、战略文件、国际协议和军事力量部署上的政策本质保持不变，通过暗示、威胁或施压等方式，依然能够改变对外关系和全球局势的走向。

例如，要削弱北约的威慑力，美国不必正式退出该条约，只需暗示在盟友遭遇攻击时可能不会提供防御支持。如果对日本不满，特朗普可能会威胁，如果东京不增加驻军经费，美国将撤回驻日美军。尽管2020年的《美墨加协定》取消了关税，但在过渡期内，特朗普政府表示可能还是会对其他两国征收25%的关税。

美国外交政策的内在连续性可能会让特朗普的决策出乎一些人意料。例如，被削弱的伊朗可能寻求与特朗普政府谈判，特朗普可能像奥巴马一样，寻求达成限制德黑兰的铀浓缩活动的协议。与第一任期通过高层峰会或武力威胁试图解决朝鲜核问题不同，特朗普可能更倾向于依赖威慑和遏制——这一策略也正是历任总统常用的方式。

此外，特朗普可能会接续拜登在以色列与沙特关系正常化方面的努力，并可能继续向乌克兰提供一定支持。特朗普也可能像奥巴马和拜登一样，将印太地区作为美国外交政策的优先事项，并面临他们或自己曾经历的挑战。此外，特朗普或许会尽力避免与其他国家发生直接军事冲突，就像拜登在处理俄罗斯、阿富汗和中东问题时那样。

特朗普将为美国外交政策带来某些转变，其中不乏戏剧性变化，但这些变化将仅占整体的一小部分。美国利益与价值观的稳定性、国会的作用以及当今世界局势，都会要求外交政策保持相当程度的一致性。

编译｜周浩锴‍

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