朱炳成：环境健康保障的生态环境法典表达

环境健康保障的生态环境法典表达

朱炳成，中国政法大学民商经济法学院副教授

[摘 要]

保障公众健康既是生态环境法治的原初目的之一也是编纂生态环境法典的重要目标。这不仅要求生态环境法典在理念层面呼应“以人为本”的中国式现代化的宗旨也要求从立法目的、基本原则、基本制度等方面构建健全的环境健康法治体系。我国环境健康法治保障在理念实现机制、规范体系和监管体制等方面难以适应以风险防范为核心的环境健康法治需求困顿于“见物不见人”之弊。在此情况下应以生态环境法典编纂为契机发挥法典的体系化效益完善环境健康权益保障体系在可持续发展理念的指引下以环境健康法的秩序价值为导向构建以环境健康风险预防为中心、以公众健康优先保护为根本、以公众参与为基础的环境健康保障的法治原则。在生态环境法典中宜采用“总则编专节＋分则编特别规定”的篇章结构通过健全的环境健康保障体制、机制和制度实现环境健康保障与生态环境法律体系的融合与内洽。

[关键词]

环境健康；环境健康风险；生态环境法典；法典化；保障公众健康

一、引言

早在数千年前,环境与健康之间的关系便引起了关注。古希腊医学之父希波克拉底曾在《气候水土论》一文中便阐释了自然环境对人体健康的影响。然而,现代意义上的环境健康问题真正被各国所重视,则是在工业革命后,它与２０世纪中叶以来愈发突出的环境问题相伴而生。环境健康问题,是指由于环境污染或者生态破坏导致的人体健康危害或风险。随着我国经济的快速发展,也产生了诸如“广西龙江镉污染事件”“湖南衡阳儿童血铅中毒案”等环境健康案件。在我们身处其中的风险社会中,“环境健康风险”作为一种典型的社会化风险形态已无处不在。并且,随着时代的发展,环境健康问题所呈现出的时代差异性、复杂性和地域性特点,使环境健康保障面临巨大挑战。为此,国家也从政策和法律等层面相继制定和出台了一系列规范性文件,以期实现对公众环境健康权益的保障。

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)在我国环境健康法治发展中具有里程碑式作用,拉开了环境健康风险法律规制的序幕。修订后的《环境保护法》将原有的“保障人体健康”的立法目的改为“保障公众健康”,一方面对国家环境保护义务提出了更高要求,另一方面也体现出我国环境法治从对个体保护到整体性保护的过渡与转型。同时,作为我国环境健康保护制度的原则性条款的《环境保护法》第39条关于环境健康风险评估制度的规定,也体现了风险预防理念对环境健康保障的重要作用。这些进展为环境健康法治的进一步发展提供了法律规范依据。然而,在《环境保护法》修订的十年之后,我国环境健康法治体系并未能实现质的飞跃。被寄予厚望的第39条未能发挥其应有的作用,环境与健康监测、调查和风险评估制度尚未健全,多数环境法律制度仍然停留在“见物不见人”的状态,环境健康保障未能与环境法律体系实现有机融合。

当前,我国正在开展生态环境法典的编纂工作,这为优化环境健康法治保障提供了有利契机。通过明确环境健康法治的价值理念、法治原则和制度体系,为保障公众健康提供具体制度支持,为保护公众环境健康权益提供规范依据,是生态环境法典的重要使命。

二、环境健康保障入典的动因与需求

环境法治应以人与自然和谐共生的现代化为目标,建立以人民为中心的环境法律体系。保障公众健康是中国式现代化的重要方面,是“健康中国”战略的重要组成部分,也是我国环境法的立法宗旨。在此背景下,编纂生态环境法典可基于其体系化效益,为应对我国环境健康法治保障在理念实现机制、规范体系和管理体制等方面的挑战提供重要契机。

（一）环境健康保障入典的时代背景

在中国式现代化背景下,加强环境健康法治是实现美丽中国和健康中国的必然要求,也是生态文明建设的重要方面。党的二十大报告提出,“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”推进健康中国建设,把保障人民健康放在优先发展的战略位置”。这就要求将保障公众环境健康置于重要的地位。保障环境健康作为健康中国战略的重要组成部分,也体现在党和国家的其他重要纲领性文件之中。党的十九大报告提出“健康中国”战略要遵循健康优先原则,将健康战略融入具体政策,实现全民健康之根本目的;在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中,又以专章的形式再次强调“全面推进健康中国建设”,把保障人民健康放在优先发展的战略位置,坚持预防为主的方针,并对加强环境健康管理作出规定。这些为我国环境健康法治的健全完善奠定了政策基础。

由于环境健康问题具有间接性和复杂性等特点,环境污染对人体健康可能产生的“不可见”或者难以证明的损害更加剧了环境健康风险的不确定性程度。为此,我国自2007年开始先后发布了《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》《“健康中国2030”规划纲要》以及诸多有关环境健康的政策性文件。在此基础上,我国在环境法层面也就应对环境健康风险作出回应,为健康优先的理念的落实提供法律支撑。环境健康保障手段从政策性规范上升为法律规范,虽然为我国环境健康法律保障奠定了基础,但是并未能构建起完整的环境健康法律体系,这使得对环境健康风险难以实现有效的规制。为了更有效地实现环境健康保障目标,完善环境健康法治体系迫在眉睫。

在此背景下,环境法法典化为构建以风险预防为核心的环境健康法治体系提供了有利契机。全面回应公众环境健康权益保障的价值导向和制度诉求对我国环境法提出了新的课题。“价值尺度为了成为一种有效的尺度,最终必须为强力所支持。”保障公众健康作为环境法的立法宗旨和核心目的,亦要求从价值到制度规范全方位地融入环境健康保障的理念和内容。这就需要将环境健康风险预防理念、环境健康风险规制机制、环境健康管理与现有的环境法律制度和管理体制相融合,并在法律责任和救济措施方面予以回应。将环境健康保障纳入生态环境法典,是回应这些时代关切的必经之途。

（二）环境健康法治保障的现状与挑战

法治理念、法律体系和监管体制,是影响环境健康保障法治的三大主要因素。目前,“优先保护”理念实现机制碎片化、政策和法律规范体系不完整、监管体制不适应环境健康保障不断发展的需要,成为我国环境健康法治保障面临的主要挑战。

1.优先保护理念的实现机制碎片化

将保障人民健康置于优先位置,是新时代中国特色社会主义建设的内在要求。然而,就生态环境法治现状而言,公众健康保护优先理念未能得到充分的践行。最为突出的问题是,环境法律原则和一些重要的制度规范未能与“保障公众健康”这一环境法的根本目的实现有机衔接与融合。

在法律原则层面,公众健康保护的相对优先顺位未能得到充分体现,其主要原因体现为两个方面。一是由于环境法上的“保护优先”原则在理念内涵上的模糊性,间接弱化了公众健康保护的相对优先顺位。保护优先原则侧重于对国家重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线实行严格保护,从源头上加强生态环境保护和资源的合理利用。这一原则重点突出强调生态环境保护的优先性。在环境法二元目的论之下,对生态环境的“保护优先原则”在某种程度上使得保护生态环境成为直接目的,而保障公众健康则成为隐性目的。二是环境法的“预防为主原则”本身更多地体现出损害预防的属性,不易有效识别和预防潜在多发的环境健康风险。作为环境健康问题最主要起因的环境污染对人体健康可能产生的危险或者威胁具有一定的复杂性,其危险来源包括污染源和风险源两种途径,具有高度不确定性。而“预防为主原则”对由于科学不确定性所产生的风险关注不足,使其难以有效应对环境健康风险。

在制度层面,优先保护公众健康的理念在现有法律体系中也未得到充分的贯彻。譬如,环境基准作为生态环境标准的重要依据,要求生态环境标准中所规定的污染物容许量或浓度应小于或者等于相应的基准值,以对人群健康和生态系统不产生有害影响为基本要求。环境基准主要分环境质量基准和污染环境修复基准。然而,我国环境基准相关的法律规范并未清晰界定这二者的具体内容和标准,而是更多地将环境基准等同于环境质量基准,忽视了污染环境修复基准对于保障人体健康和生态损害修复的作用。此外,我国大量污染物排放标准更新滞后,如《制订地方水污染物排放标准的技术原则与方法》自1984年制定以来便未再更新,这显然与《生态环境标准管理办法》第20条规定的“根据生态环境质量标准和经济、技术条件,制定污染物排放标准”相悖。我国频繁发生的污染者合法排污致害问题与此不无关联。这些情况都指向一个亟待解决的问题,即污染物排放标准未能很好地回应环境健康风险防范的内在要求,难以落实保障公众健康的立法目的和价值追求。

可见,尽管我国环境法从立法目的到制度规范中都对公众环境健康权益保护作出了相关规定,但多以碎片化的状态呈现,未能将这一立法目的和价值追求进行有效转化。在此方面,制定生态环境法典为清除理念转化障碍提供了一个重要的契机。

2.环境健康保障规范的体系性不足

我国环境健康保障规范体系建设始于21世纪初,呈现出显著的政策先行的特征。2004年“首届东盟和东南亚国家环境健康高层会议”后,我国提出《国家环境与健康行动计划》,并于2007年发布了环境与健康领域的第一个纲领性文件《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》,由此揭开了环境健康保障工作的序幕。自《中华人民共和国国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》时期开始,原环境保护部连续发布了三个环境与健康工作的五年规划,并在《“十四五”环境健康工作规划》中进一步明确“健康优先”的指导理念。在这些政策规范的推动下,环境健康保障在法律规范和技术标准规范层面逐步展开,但均未形成健全的体系。

在法律规范层面,自1979年《环境保护法（试行）》颁布到2014年《环境保护法》全面修订,历经三十几年不断完善和修订,我国环境保护法律体系不断完善,为保障人体健康提供了重要的法律基础。包括《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等重要的环境保护单行法在内的立法从预防、监管和救济三方面入手,为预防和治理环境污染和生态破坏提供法律依据,在一定程度上为保障环境健康提供了法制基础。特别是2014年修订的《环境保护法》第39条就环境健康保障作出了专门规定,被称为环境保护综合性立法中的“环境健康条款”。在此基础上,一些主管部门也就环境健康保障加强制度建设,如原环境保护部2018年发布的《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》（以下简称《工作办法（试行）》）对环境与健康监测、调查、风险评估和风险防控作出了进一步规定。另一方面,《中华人民共和国职业病防治法》《公共场所卫生管理条例》《医疗废物管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《学校卫生工作条例》等公共卫生安全保障立法,也从公共卫生监管、劳动者保护、学校和医院等特殊场所卫生监管等可能对人体健康造成危险等角度,就环境健康保障作出了规定。但总体而言,在法律规范层面,生态环境保护立法“见物不见人”、公共卫生立法对生态环境问题致害关注不足、制度内容分散且衔接不畅等问题依然困扰着环境健康法治。

在标准体系方面,2017年我国正式将环境与健康标准纳入国家环境保护标准体系作为管理规范类标准,并发布了《人体健康水质基准制定技术指南》《环境与健康现场调查技术规范横断面调查》《化学物质环境健康风险评估技术方法框架性指南（试行）》等规范。同时,为了应对由于环境污染的累积效应而导致的环境健康问题的潜伏性等环境健康风险,我国还对现有的生态环境标准进行完善,如在《环境空气质量标准》中增加了臭氧、细颗粒物的控制标准,严格可吸入颗粒物、二氧化氮等污染物的限值要求,规定不同的平均浓度的时间间隔考核评价标准;在《电池工业污染物排放标准》中增加了关于企业周围环境质量监测的规定,以通过加强环境监测降低和避免因重金属污染物长期累积而对周围人群和环境产生污染风险等。尽管环境健康保障已越来越多地成为生态环境标准的核心关切,但目前的相关内容仍大多局限于单一环境要素、个别领域、个别环节,难以为环境健康保障提供系统全面的基础规范支持。

概言之,环境健康保障尤其是对环境健康风险的预防和管理,目前已经成为我国生态环境法治的重要内容,但无论在规范体系还是在制度内容方面,仍然存在体系性不足、内容不完整等问题,从而在实质上影响了环境健康法治的进程。特别是在规制手段层面,目前主要依赖环境健康风险监测和评估机制,与公共卫生安全保障领域的制度工具衔接不足,如未能在环境影响评价中充分开展健康影响评价,未能实现生态环境标准与环境健康标准的有效衔接等。此外,在法律救济层面,由于缺少对相关法律主体的权利义务规范,使得司法实践中难以在环境健康方面提供有效的救济。生态环境法典作为国家生态环境法律体系化的最高形式,为进一步健全环境健康保障规范体系提供了机会。

3.环境健康监管体制的不适应性

在监管体制方面,环境健康保障涉及生态环境、卫生健康等主管部门,各部门之间的有效衔接与协作对于实现环境健康保障目标尤为关键。2007年,原卫生部和原国家环保总局联合制定《卫生部国家环保总局环境与健康工作协作机制》,其中明确要求建立环境与健康领导小组以及环境与健康工作联合办公室,并分别在卫生部卫生监督局和国家环保总局科技标准司下设联合办公室。然而,在实践中,这些要求在推动环境健康工作领域未能发挥应有的作用,难以实质性地建立卫生健康主管部门与生态环境主管部门就环境健康工作的联合工作机制。从协作机制本身看,双部门的牵头机制增加了协调成本和制度实施成本,领导小组的非常设性也使得实践中对于制定环境健康长期规划与应对突发性环境健康事故难以实现有效的统筹协调。同时,在实践中,生态环境部门和卫生健康部门之间就涉及环境健康标准的制定和环境健康研究的相关数据并未实现有效共享,这不利于环境健康工作的有效开展,也会产生重复研究的问题。这一情形也暴露出“双牵头”的工作机制在环境健康数据和信息共享方面的不利影响。

在此背景下,原环境保护部于2018年发布《工作办法（试行）》,规定设区的市级以上地方环境保护主管部门可根据工作需要提请本级人民政府建立环境与健康工作协调机制,推动环境保护、卫生健康等相关部门协作应对危害公众健康的环境问题。然而,由于对在何种情况下可以申请本级人民政府建立环境与健康工作协调机制以及机制如何运行等问题缺少细化规定,这一要求的实施情况并不理想。此外,关于相邻区域环境健康工作合作的规定也因部门规章的法律效力问题,难以推动跨行政区的环境健康协作机制的建立。

环境健康保障需要国家和地方的有效衔接。在此方面,生态环境部自2018年开始开展国家环境健康管理试点工作,目前已开展三批试点,对推动国家和地区环境健康衔接机制的完善起到了积极作用。但在规范层面,地方环境健康保障更多是原则性规定。例如,上述2018年《工作办法（试行）》规定,地方政府和上级环境保护主管部门应指导设区的市级以上环境保护主管部门开展环境健康工作,鼓励和要求地方环境保护主管部门推动环境与健康工作纳入地区国民经济和社会发展规划及环境保护规划。然而,“要求”和“鼓励”是两种不同性质的法律规范,“要求”意味着必须将环境健康规划纳入地方经济和社会发展规划和环境保护规划,而“鼓励”则不具有强制性，这在事实上造成了制度内容上的冲突。现有法律规范还授权省级生态环境主管部门按照国家环境健康风险监测相关技术规范，开展本行政区域内环境健康风险监测工作。同时，要求各级生态环境主管部门将环境健康风险评估与日常环境管理业务相结合，以解决危害公众健康的突出环境问题为导向，依据环境与健康相关法律法规、政策和技术规定，综合评估并筛选重点区域、流域和行业以及优先控制污染物，落实各项风险防控措施。但是，由于我国尚未形成健全的环境健康风险规制体系和统一的监测平台，风险评估制度有待完善，并且缺乏充分的环境健康基准研究，这使得地方政府难以有效推进。此外，地方生态环境主管部门在资金、技术水平和人员配备上也存在困难，加之我国环境健康工作起步较晚，地方缺少经验，难以在短期内全面有效地实施国家环境健康政策和要求。

（三）环境健康保障法律规范入典的体系化效益

环境健康保障事关国家社会经济发展和民生福祉。这就需要充分考虑环境健康风险规制的高度的不确定性，确保环境健康规范体系和制度内容的科学性、有效性和可实施性。同时，随着环境健康风险类型的不断增加，环境健康问题的复杂性愈发突出，这也使环境健康法治具有了更加鲜明的风险防范特点。在此情形下，体系效益在实现法律的安定性、保障法律解释的正确性方面的价值对完善环境健康法治显得尤为重要。环境健康法治的进一步健全，需要在一个自洽自足的法律体系下展开，为环境健康风险规制提供充分的法律支持，支持环境健康保障在执法、司法和守法三个面向有效展开。

我国目前正在推动生态环境法典编纂工作，这是回应环境健康保障目标、实现环境健康法律规范体系化的最重要的机会。将环境健康法律规范纳入生态环境法典中，不仅是落实“保障公众健康”的环境法治根本目的的要求，也可为环境健康风险规制提供执法依据，为司法裁判的统一性提供保障。概言之，法律规范体系化可为公众环境健康权益保障建立规范秩序，同时有助于提高公众遵守环境健康法治的信念与精神。在法技术层面，将环境健康保障法律规范纳入生态环境法典，有助于进一步整合与优化环境健康法律制度和措施，将诸如环境健康风险监测和评估、环境健康影响评价、环境健康风险沟通等内容与现有的生态环境和公共卫生健康法律规范相衔接，将公众健康保障与生态环境保护的法治进程有机融合，为优化环境健康监管体制和地方环境健康法治的有序发展提供更为充分的法治空间。

三、环境健康保障入典的理念与目标

可持续发展作为国际社会在社会经济发展模式上的基本共识，是我国生态环境法治目标。可持续发展理念所包含的“以人为本”的思想，为实现公众健康优先保护与我国现行环境法律体系的有机融合提供了指引。有效的环境健康法治保障，应以实现回应社会发展现实需求的秩序价值为动力，以精细化保障体系为核心。

（一）以可持续发展为要旨的理念指引

从1972年联合国人类环境会议《联合国人类环境会议宣言》首次提出可持续发展原则到1992年《里约环境与发展宣言》正式确认将可持续发展原则作为国际环境法的基本原则，该原则所包含的代际公平、代内公平、资源环境的可持续利用和环境资源一体化等内容，逐渐成为世界上越来越多国家在生态环境保护相关的事业中所遵循的最重要的理念。我国作为可持续发展理念和原则的最坚定的支持者和践行者，早在1994年《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》就提出了“以人为本”的理念。在气候法治进程中，特别是在环境保护法治发展过程中，我国逐渐将可持续发展原则内化为生态环境保护的基本精神。2014年修订的《环境保护法》第2条将保障公众健康、推进生态文明建设与促进经济社会可持续发展相并列，由此以立法形式确认了环境健康保障与生态文明建设和可持续发展之间的密切关联。2018年将生态文明纳入宪法，也体现了我国生态环境治理方略和理念对可持续发展的回应。生态环境法典将可持续发展作为法典编纂的逻辑主线，不仅与建设人与自然和谐共生的现代化的要求相呼应，而且能够解决生态环境保护法治领域在一些方面“目的迷失”“见物不见人”等问题。

如前所述，社会经济高速发展过程中因科技发展等原因导致的负外部性效果引致的生态环境风险，不仅对公众健康产生了巨大的威胁，而且实质性地影响着社会经济发展的可持续性。脱离保障公众健康的发展模式必定是不合目的、因而也是非正义的，而且更不是可持续发展目标所追求的结果。将可持续发展中所蕴含的“以人为本”的价值理念系统地贯彻于生态环境法典之中，就需要从价值理念、法治原则和制度体系等层面入手，通过法典构建一般保护与特殊保护相结合的保护模式，在风险防控、污染防治、生态保护等方面实现对公众环境健康权益的保护，而这也是可持续发展的核心要义。

（二）以实现秩序价值为动因的价值导向

法律调整社会关系。在社会关系中，对秩序价值的追求都是其存在和健康有序发展的基础。唯有遵从符合社会发展需要的秩序价值，以可持续发展为基本理念，方可获得贯彻实施的社会条件。秩序价值实现，是追求公平平等和自由的先决性条件。在法价值层面，“法律秩序是由法所确立和维护的，以一定社会主体的权利和义务为基本内容的，表现出确定性、一致性、连续性的，具有特殊强制力的一种社会状态”。法的秩序价值所蕴含的安全性、稳定性和可预见性，使其具有更为突出的基础价值属性，是其他价值实现的前提。

环境健康问题影响了以保障环境健康为内容的法秩序。从价值层面看，这一秩序的建立和维护需要通过法律明确相关主体的权利和义务，构建具有确定性、一致性和连续性的环境健康法律体系，从而实现对公众健康安全以及规制对象的可预见性的追求、确认和保障。环境健康法秩序价值的实现，既需要遵循法的秩序价值的一般原理，也需要聚焦环境健康法治领域具有独特性的问题，即对公众健康的保障，这就需要着眼于环境健康保障语境下秩序价值在安全性、可预见性和连贯性三个面向的内在规定性。环境健康保障入典，为实现这些方面的要求提供了重要条件。

首先，环境健康法秩序价值的核心在于对安全性的追求。在环境法视域下，环境健康法的秩序价值的安全侧面主要关注如何保护公众免受环境污染或者生态破坏产生的健康损害或风险。作为秩序价值内容的“安全性”不仅包括生命健康安全，还包括生态环境安全和公共卫生安全，即通过保护生态环境安全来降低环境健康损害或风险和公共卫生风险。在生态环境法典中，环境健康保障的安全性诉求可以“预防—控制—救济”为理路，通过将环境健康风险预防原则融入环境健康保障法律机制之中，对公众环境健康损害及风险提供有效救济，从而实现对公众环境健康安全的有效保障。

其次，环境健康法秩序价值对可预见性的追求，是实现作为目的的安全性的途径。“一项所谓的法律义务不外乎就是一项可预见性规则，法律权利亦是如此。”环境健康法律规范通过明确环境健康法律主体权利义务，实现环境健康法制框架及其实施结果的可预测性，从而保障公众环境健康安全、生态环境安全和公共卫生安全。事实上，在环境健康法治领域，为了安全性和连贯性诉求的实现，特别需要对行为主体的行为及其法律后果进行规范。生态环境法典作为具有规范上的权威性和形式上的稳定性的立法形式，对于回应环境健康法的可预见性预期具有重要意义，特别是可为实现环境健康法的可预见性追求提供基础条件。

最后，环境健康法秩序价值对连贯性的追求，是实现安全性和可预见性的具体路径。通过将保障公众健康的要求融入生态环境制度体系和环境管理体系之中，消除环境健康标准与生态环境标准、环境健康风险评估机制与环境风险评估机制、环境健康监管体制与环境监管体制之间的分割状态，构建具有连贯性的以保障公众健康为目的的规范体系，是生态文明语境下环境健康法治的最直接的内在要求。

（三）以精细化保障体系为核心的法治进路

环境健康法治的最终目的，是通过精细化的保障体系，实现对公众健康的全面保护，最大限度地保障与生态环境相关的社会公众的健康福利。精细化的环境健康保障体系至少应关注保护对象、保障手段和监管机制三个方面。生态环境法典可着重从这三个方面入手，推动环境健康保障体系的精细化。

保护对象的精细化，源起于环境健康问题的复杂性，体现为主体、影响因素和地域三方面。环境健康问题涉及的主体是不特定的多数人，其中不仅包括一般主体，还包括孕妇、儿童、老年人、特殊疾病患者等特殊主体。在影响因素方面，环境健康问题的产生除了源于环境因素之外，还涉及诸如遗传、科技水平等非环境因素，这些复杂的因素也使得环境健康法治呈现愈发复杂的趋势。在地域方面，由于经济发展程度、社会生产特点、生活习惯以及其他方面的复杂差异，城市与农村环境健康问题也呈现出较大差异性。由此，环境健康法治保障需要兼顾一般人群与特殊人群以及不同地域各具特点的具体情形，实行因对象而异、因影响因素而异、因地域而异的基于科学判断的差异化保护。

保障手段的精细化，要求环境健康保障的法治手段既要突出预防和治理，又要强化保障与救济，并需要基于环境健康权兼具健康权和环境权内容的复合性权利的特点，发挥公私法协同保障功能。为此，应通过生态环境法典进一步完善环境健康保障机制，使环境健康风险评估、风险沟通和风险管理等内容与现行法律规范有机协调，以实现科学理性与价值判断的平衡。

监管机制精细化的最主要的原因，在于环境健康保障在机制层面既涉及生态环境管理，又涉及公共卫生保障。因此，环境健康监管机制层面不应仅定位为生态环境监管，而且还应形成具有较高可操作性的生态环境保护、公共卫生保障，以及包含其他监管主体在内的协作监管机制，明确各监管主体在环境健康基础研究、环境健康标准制定、环境健康风险评估与监测、环境健康信息共享等方面的职责，在此基础上形成有效的协同机制，以解决目前模糊的双部门牵头的管理体制。

四、环境健康保障在法典中的规范实现

在明确环境健康保障的入典理念和目标的基础上，为了从立法目的、基本原则和基本制度等方面实现环境健康保障之主旨，就需要立足于环境健康问题的特点，在生态环境法典中明确环境健康保障的法治原则，健全环境健康保障的体制与机制，完善重要法律制度，合理安排环境健康保障条款的篇章布局。

（一）环境健康保障的法治原则

“只有遵循原则才能维续自由。”构建以风险预防为中心、以公众健康优先保护为根本、以公众参与为基础的法治原则，是基于生态环境法典实现环境健康保障规范优化的理念前提。

1.风险预防原则

正如乌尔里希·贝克所言，我们每个人都可能由于冲突的转变而生活在风险社会之中。工业革命带来了技术进步，使人类社会从农业文明迈向工业文明，在此过程中生物技术、新材料技术等新兴领域迅速发展，成为经济发展的重要因素，在一定程度上起到了抑制遗传性疾病、塑料污染等传统风险的目的。但与此同时，这也产生了一系列新型环境风险，环境健康风险也由此更加复杂且突出。２０世纪发生的八大公害事件对生态环境和公众健康所产生的损害和影响，使世界各国认识到保护生态环境的重要性。严重的环境污染对人体健康和生态环境造成的损害往往难以恢复，并且具有损害持续时间长、潜伏期长等特点，也使各国认识到环境风险预防的重要性。在此背景下，风险预防的理念早在１９世纪中叶便被应用于一些国家环境健康治理之中。目前，欧洲一些国家、美国和韩国等国家和地区都将风险预防原则贯穿于环境健康治理之中。德国作为风险预防原则的发源地，在其环境健康行动计划中明确适用风险预防原则。美国也将风险预防原则的理念贯穿于环境健康风险分析流程之中，风险评估、风险管理和风险沟通的实施都体现了风险预防原则。2008年《韩国环境健康法》也将风险预防原则作为基本原则之一。需要说明的是，这些国家在适用风险预防原则时并不是一味地在承认科学不确定的情况下采取预防措施，不考虑其他因素，而是将风险预防理念融入到风险评估、风险管理和风险沟通之中，并通过成本效益分析，分析预防措施的成本和收益，以及该措施可能对社会和经济等因素所产生的影响，从而科学制定风险预防措施，这事实上适用的是弱风险预防原则。

目前，我国环境法在一些领域中正逐渐由损害预防转向风险预防，环境监管手段也从传统的事后救济转向事前预防。在环境健康保障领域，环境与健康监测、调查和风险评估制度都体现了风险预防原则。需要注意的是，考虑到我国目前的社会经济发展阶段和环境健康保障的实际需求，若实施强风险预防原则，即只要某种物质或者行为存在不确定但严重的危害的风险时，就彻底禁止该物质的使用或者行为的实施，除非实施者可以证明该物质的使用剂量或者行为实施时足够安全，可能会因其严苛的标准而实质性地影响社会经济的发展，这显然不符合可持续发展原则的要求—可持续发展的目标不是阻碍发展，而是调整发展模式为“可持续”的方式。事实上，这样严苛的、严格禁止的行为，在其他国家也未普遍适用。目前普遍适用的弱风险预防原则，更符合我国从预防原则逐步过渡到风险预防原则的现实需求。

风险预防原则的价值判断属性，使其区别于风险评估这一技术性手段。在环境健康法治中适用风险预防原则，应根据风险评估和环境健康调查结果，综合考量风险管理和风险沟通中所获得的环境健康信息。在此基础上，根据环境健康研究提供的科学证据和结果，进行风险效益分析，在合理范围内制定风险规制措施，而非为了实现“零风险”而不计成本地对潜在风险进行规制。因为风险预防原则（特别是弱风险预防原则）的目的并不是消除风险以实现“零风险”，而是降低风险的程度到可接受的范围，实现风险规制措施的科学化和合理化。

2.优先保护原则

环境健康风险预防是保障环境健康安全的中心。在此基础上，社会公众充分、平等地享受环境健康权益，则是环境健康保障的根本所在，优先保护原则由此应运而生。环境健康优先保护原则，是指在合理范围内根据污染物的健康风险程度，对环境健康敏感人群和重点区域实行优先保护。由于环境健康问题本身的特殊性和复杂性，简单地将作为环境保护基本原则的“保护优先原则”等同于环境健康保障领域的“优先保护原则”是不适当的。两者之间既有关联，又有区别。关联之处在于，两者的重要目的都是为了保护人体健康，同时又通过不同的机制、制度和措施保护生态系统；区别之处在于，由于环境健康问题不仅涉及经济发展与生态环境保护的关系，而且还涉及环境污染与人体健康之间的关系，以及环境健康问题对一般公众与特殊人群之间的关系，故而环境健康保障中的优先保护原则更需要对环境健康问题所涉及的保护对象和保护手段给予特别关注。

在环境健康保障领域实行优先保护原则的必要性，主要表现为环境风险的自身特点、风险认知的特性及行政效率原则的内在要求三个方面。一是环境健康风险的不确定性。由于污染物质对人体健康的影响存在不确定性，风险程度也不相同，因此在现有科学技术水平下难以证明某种污染物质对人体健康影响程度之时，应首先对暴露于该类污染物质或者有毒物质之中最可能产生健康损害或者危害程度较为严重的群体提供保护。二是风险认知的差异性。受经济社会发展水平、个体教育背景、收入水平以及其他相关因素的影响，公众对环境风险的认知有时存在显著的差异，进而表现为对风险的可接受度不同，这将直接影响不同公众的环境健康保障。例如，对于生活在偏远地区收入较低的群体而言，由于普遍受教育程度较低，风险认识不足，较之于城市居民对风险的规避和应对能力更低，并且缺少足够的经济条件降低环境污染对其自身健康产生的损害或者威胁，因此有必要优先保护这类在事实上处于弱势地位的人群的环境健康。三是行政效率原则的内在要求。环境健康问题的高度复杂性、地域性、潜伏性、后果的严重性甚至不可逆性，使得其后果一旦发生，治理难度大、成本高。加之环境健康问题往往涉及复杂的技术问题，使得行政成本往往非常高。为此，对于环境健康问题，特别是对特殊群体和重点区域的环境健康实行优先保护，就成为必然之选。

我国现行的法治实践和一些典型国家的经验，为我国在环境健康法治方面实行优先保护原则提供了基础和借鉴。例如，前述2018年发布的《工作办法（试行）》规定，环境健康风险评估对象包括重点区域、流域和行业、建设项目以及污染地块等；对用途拟变更为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块，设区的市级环境保护主管部门应当书面通知土地使用权人，按照污染地块管理有关要求开展风险评估，重点关注公众健康风险。这其中关于对重点区域、重点流域和重点行业首先实施环境健康风险评估的要求，显著地体现了优先保护原则，也为这一原则的适用提供了法律基础。其他国家的立法也有类似规定。欧盟和韩国在环境健康保障领域都将儿童环境健康保障作为重点，采取了一系列儿童环境健康风险规制措施，同时还将低收入群体和生活在污染较为严重区域的居民作为优先保障的主要对象。例如，《韩国环境健康法》规定，对于儿童等暴露于环境有害物质的敏感人群，以及生活在环境污染严重地区的人群，应予以优先保护和照顾。并且，该法还对儿童健康保护问题作出专章规定。这些规定对我国在立法及其实施过程中实行优先保护原则具有借鉴意义。

环境健康优先保护原则应主要适用于特殊群体、重点流域和区域、农村地区居民等对象。首先是儿童等特殊群体。儿童、孕妇、哺乳期妇女、老年人等更易遭受环境污染威胁，属于环境健康保障中的特殊群体。这类群体在与一般人群暴露在同剂量的污染物质之中，可能产生更为严重的健康损害。特别是，儿童属于这类群体中更为特殊的一类，从胎儿阶段开始便可能因母体暴露于污染物质之中而对胎儿发育产生影响，从婴儿阶段到青少年阶段可能会在不同的生长阶段遭受不同来源产生的环境健康问题，因此应成为重点优先保护的对象。其次是重点流域和区域。重点流域往往具备多种功能，通常包含航运、灌溉、饮用、渔业和旅游等功能，其水体环境与人体健康密切相关，一旦该类水体遭受污染，超过正常标准，可能造成水产品污染、饮用水污染、农田污染等问题，由此导致通过不同传输途径对人体健康产生损害或者危害，因此有必要实行优先保护。最后是农村地区居民。农村地区可能因农药和其他环境暴露而加剧居民的健康风险。根据生态环境部“十二五”期间组织开展的人群环境暴露行为模式研究，在大气污染物浓度相同的情形下，城市居民暴露于大气污染的健康风险是农村居民的７０％。目前，我国仍有２.５亿居民面临饮用水安全问题，并且农村地区居民环境健康风险普遍高于城市居民。加之农村地区居民的环境意识较为薄弱，缺少避免环境健康风险的意识和能力，因此也有必要实行优先保护。

3.公众参与原则

公众参与原则作为我国环境法的基本原则之一，对保障公民知情权、参与权和监督权具有重要意义。在环境健康法治领域突出强调公众参与原则，主要出于三个方面的考虑。一是为风险沟通奠定基础。风险沟通是风险规制的重要环节，也是公众参与原则发挥作用的重要方式。公众参与原则的核心是确保公民可以参与到环境决策的全过程。明确公众参与原则在环境健康法治中的地位，推动与公众就环境健康事项展开有效沟通，使得政府的环境健康管理更积极地回应公众的需求和建议，从而完善环境健康风险沟通制度。二是增强公众环境风险意识。公众参与原则对于提高社会公众参与环境健康管理的深度、广度和积极性具有重要作用。譬如，通过依法发布环境健康信息，公众可以在获得更全面的信息基础上根据自身情况增强防范意识，有效降低因环境污染对自身环境健康产生的损害或威胁。公众环境健康保护意识的增强，有助于提高其参与环境健康管理的积极性，从而有助于进一步提高环境健康保障的实效。三是提高环境健康调查的准确度。为了对公众环境健康状况的认知更为准确，我国目前正在积极开展环境健康调查工作。加强公众参与原则的适用，有助于公众积极参与环境健康调查，支持主管部门获取更多、更准确的环境健康信息，提高环境健康管理的成效。

在环境健康保障法治中适用公众参与原则，可着重于三个方面:一是健全环境健康信息公开制度，主管部门和有关法律主体及时发布与环境健康相关的信息，使公众便于及时充分地获得信息，从而合理地采取措施降低自身环境健康风险；二是完善风险沟通制度，推动各利益相关方的良性互动，引导公众从理性角度对待风险，提高获取公众环境健康反馈的能力，从而为决策制定者提供充分的环境健康信息；三是提高公众健康管理能力建设，提高管理人员的业务素质，使公众参与原则得以更加顺畅地贯彻于环境健康保障的各个环节和各个方面。

（二）环境健康保障的体制与机制

1.完善环境健康监管体制

目前我国尚未形成健全的环境健康管理体制，环境健康保障所涉及的生态环境、卫生健康等部门的职责划分并不明确，缺少有效的协作机制。生态环境和卫生健康两部门分别开展的环境健康标准制定、环境健康相关试点工作在内容上存在重合，影响环境健康管理的系统性和协同性。为此，在生态环境法典中，可就政府和主管部门的环境健康监管职责作出规定。

一方面，明确政府的环境健康监管责任。可明确地方各级政府的负责人是其管辖区域内环境健康工作的总负责人，对本辖区内环境健康事务负责。同时，可规定国家和地方各级政府加强环境健康保障的义务，要求根据本区域的具体情况制定并实施必要措施，从而保护人体免受环境健康问题的影响。国家和地方政府应加强对环境健康的宣传教育，提高公众的环境与健康意识。

另一方面，明确生态环境部门作为环境健康监管的统筹监管主体，从而解决目前双部门监管模式的弊端。应从环境健康问题的实质出发，发挥生态环境部门在污染防治方面的优势，同时发挥卫生健康部门在人体健康损害评估和监测等方面的优势。具体而言，生态环境部门统筹建立环境健康保障体系，形成以环境健康风险评估为核心的环境健康监管体制，同时，与卫生健康部门协调配合，后者实施环境因素导致健康影响的监测。生态环境部门根据卫生部门的监测结果，开展环境因素监测。在环境健康标准制定方面，生态环境与卫生健康部门可建立数据共享机制，使卫生健康部门的环境健康相关数据与生态环境部门的相关数据能形成合力，以免因重复监测、重复研究所导致的财政、行政和科研资源浪费。

2.构建完整的环境健康风险规制机制

环境健康风险规制是环境健康法治的核心。为此，在生态环境法典中进一步完善环境健康风险评估机制，是目前推动环境健康风险防控的关键，也是环境健康风险预防原则的具体化。环境健康风险评估结果以何种形式和程度体现于法律规范之中，以及如何进一步地适用于环境健康行政监管和司法裁判之中，需要基于比例原则，综合考虑科学技术可行性、经济发展程度等多重要素，而这也正是风险预防原则的体现。

目前，我国仅在《环境保护法》第39条以原则性方式对环境健康风险评估制度作出规定，但风险沟通、风险管理以及相关主体的法律责任等重要方面并没有明确的法律规范。环境健康风险评估属于技术性手段，为环境健康风险规制提供科学依据和数据支撑。环境健康风险沟通贯穿于环境健康风险规制全过程，关联着环境健康保护相关各类法律主体。环境健康风险管理根据风险评估结果，考量环境风险沟通中所获得的信息，并综合考量社会、经济和技术等因素，从而为决策者和执法者提供依据,实现预防和降低环境健康风险之目的。对于环境健康风险规制而言,这三个方面缺一不可。为此,生态环境法典有必要就环境健康风险评估、风险沟通和风险管理作出明确的规定。

（三）环境健康保障的重要制度

目前，对环境健康保障影响较为明显的法律制度主要包括环境健康技术标准、环境健康影响评价和化学物质环境健康风险管控，这些方面在环境健康风险源管理和风险防控中发挥重要作用。

1.环境健康技术标准

生态环境标准的有效适用是保障公众健康的基础和前提，这其中既包括标准制定的科学性，又包括标准的可实施性。我国目前尚未形成健全的环境标准体系，特别是尚未形成基于环境健康风险预防的标准制定规范，这不利于将健康风险防控全面融入环境治理过程。为此，可推动建立专门的环境健康标准体系，更新现有相关标准，加强标准之间的协同和衔接。

首先，推动建立以保障人体健康为主要目标的环境健康标准体系。具体而言，环境健康标准体系可由生态环境标准、环境卫生标准和相关标准共同构成。同时，通过对环境标准制定依据的完善，健全人体健康基准研究，发挥环境健康风险评估在生态环境标准制定中的作用，避免目前以环境要素基准研究为主产生的问题，从而确立以保障人体健康为主要目的的标准体系。环境卫生标准的主要作用即在于保障人体健康，因此将其纳入环境健康标准具有合理性。

其次，更新现有生态环境标准和环境卫生标准。综观我国生态环境标准和环境卫生标准，这两类标准在涉及诸如卫生防护距离标准、个别物质标准限定等方面存在冲突之处，不利于在实践中标准的具体适用。为此，应基于环境健康风险评估结果，及时修订生态环境标准和卫生环境标准，尤其是对超过10年未修订的标准进行详细筛查，从而为环境健康保障提供更为科学的技术标准依据。

最后，完善标准之间的协同和衔接。我国目前发布的一些与环境健康保障相关的技术标准衔接不足。例如，生态环境部2020年发布的《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ1111—2020）（下文简称《总纲》）与卫健委2021年发布的《化学物质环境健康风险评估技术指南》（WS/T777—2021）都是涉及环境健康风险评估的技术性文件。从内容看，《总纲》涵盖卫健委发布的针对化学物质领域的环境健康风险评估的内容，但是卫健委在制定该技术指南时似未参考《总纲》，同时《总纲》也未成为后续发布的《化学物质环境与健康暴露评估技术导则（试行）》《化学物质环境与健康风险表征技术导则（试行）》《化学物质环境与健康危害评估技术导则（试行）》这三份技术导则的规范性引用文件，这反映了环境健康标准在制定过程中缺少部门间应有的协同和衔接。为此，应厘清有关部门在环境健康标准方面的职责，建立有效的信息共享和协同衔接机制；同时，部门内部也应特别关注标准间的衔接，以确保技术标准的统一性和连贯性，以及以此为基础的环境健康法治的统一性。

2.环境健康影响评价

环境影响评价是重要的预防性法律制度，在生态环境风险和环境健康风险的防范方面发挥着重要作用。作为环境影响评价对象的规划和建设项目不仅涉及一般意义上的公众健康的面向，也涉及特定项目影响的特定居民的环境健康。然而，环境影响评价的主要目的并非环境健康保障，而是生态环境保护。

我国目前尚未建立健康影响评价机制，缺少系统的健康影响评价导则。在法律层面，《中华人民共和国环境影响评价法》关于建设项目环境影响报告书的内容的规定中未将建设项目对周围公众健康可能造成影响的分析、预测和评估纳入其中。在导则、标准层面，原环境保护部自2008年发布《环境影响评价技术导则人体健康（征求意见稿）》后，至今没有实质进展。该征求意见稿规定，人体健康影响评价的目的是分析和预测建设项目，以及在建设项目的建设和运行期间可能发生的突发性事件或事故，将人体健康影响评价的重点限定于大型石化联合项目、排放持久性污染物和重点控制的有机毒物的建设项目及焚烧炉等对健康危害较大的项目，并不适用于规划和其他类型的建设项目。《建设项目环境影响评价技术导则总则》也仅对存在较大潜在健康风险的建设项目，要求开展影响人群健康的潜在的环境风险因素识别。尽管《工业企业设计卫生标准》（GBZ1-2010）规定，对于国家目前尚未规定卫生防护距离要求的，宜进行健康影响评价，并根据实际结果作出判断，但是由于缺乏健康评价导则和统一的评估规范，这亦使得这一要求在实践中难以落实。

在此背景下，建立和完善健康影响评价规范体系具有重要意义。健康影响评价（Health Impact Assessment，HIA）是对一项政策或者干预措施可能对人体健康产生潜在影响的评价和判断方法的集合，世界卫生组织将其定义为“不同经济部门运用定性、定量或者其他技术评估政策、规划和建设项目对人体健康潜在影响的方法”。我国可着重从三个方面完善健康影响评价机制:一是明确健康影响评价的主要步骤，即筛选、界定、范围评估、建议、报告、效果评估和监控等步骤的具体适用规则。二是确定健康影响评价适用范围。在此方面，可以突破《环境影响评价技术导则人体健康（征求意见稿）》中仅适用于对健康危害较大的项目的限制。根据项目类型以及对人体健康影响程度的不同，对健康影响评价的内容进行相应调整。三是制定健康影响评价规范性文件，为开展环境健康影响评价提供规范指引。

3.化学物质环境健康风险管控

化学品的不当使用以及与化学品相关的突发事件危害，已成为危害公众环境健康的重要原因。20世纪的八大公害事件和我国近些年来发生的“儿童血铅中毒事件”“棕色地块污染事件”“流域污染事件”等，均与危险化学品污染密切相关。此外，近年来随着因有毒有害化学物质的生产和使用等原因产生的新污染物种类不断增加，化学物质风险管控难度不断增加，由此进一步增加了环境健康风险。在此背景下，我国化学品管控相关立法也逐渐从安全管理向环境风险管控转型，并相继出台了一系列化学品环境健康风险标准。在环境健康保障领域，对公众健康影响较大的主要涉及危险化学品、重金属、新污染物等。

以危险化学品管控为例，其目的主要是降低危险化学品在生产、运输、存储和使用和废弃等环节发生的爆炸、泄漏和废弃化学品违规堆放等可能对人体健康产生直接或者间接危害或者危险的事故。其中，对人的生命和健康产生的直接危险主要是由于化学品泄漏、爆炸和交通事故中产生的伤亡;间接影响则体现为因危险化学品泄漏、爆炸和违规堆放等事故引发污染大气、土壤和水等环境要素后，导致诸如土壤重金属超标、农药污染饮用水、固体废物污染等问题，进而通过食物链威胁和危害人体健康。在立法层面，2013年修订的《危险化学品安全管理条例》是关于危险化学品管控的综合性立法，此外还有《危险化学品登记管理办法》《废弃危险化学品污染环境防治办法》《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理登记实施细则》《新化学物质环境管理登记办法》等立法，对具体管理环节和具体管理事项作出专门规定，并以此为基础形成了目录管理、登记、鉴别分类、应急等制度。但总体而言，我国目前涉及环境健康的危险化学品管控方面的立法位阶较低，内容多为原则性规定，在具体实施中缺少充足的配套措施，加之目前尚未建立完整的危险化学品风险评价体系，有毒有害化学物质管控方面还存在名录更新滞后甚至缺位等问题，这些都对加强环境健康保障不利。

为此，可以编纂生态环境法典为契机，基于保障公众健康之目的，进一步完善化学物质的环境风险管控机制。在此方面，应特别突出关于化学物质基本信息调查、风险评估和清单管理、新污染物管理等方面的要求，特别是其中与环境健康保障相关的内容。由于这方面现有的规范基础不充分，可以参照相关政策性文件的要求，根据需要将相关内容上升为法律规范。

（四）环境健康保障条款的篇章设置

在篇章结构上，生态环境法典可以“总则编专节＋分编特别规定”的方式就环境健康保障进行篇章结构安排。相应地，法典中的环境健康保障规范不应局限于《环境保护法》第39条的规定。可在相关的篇章中分别体现环境健康保障的要求，这其中既包括融入保障公众健康的理念和基本要求，也包括落实这些理念和基本要求的具体规定。

具体而言，为了突出“以人为本”的发展理念和落实保障公众健康的立法目的，可以在总则编设立“环境健康保障”专节，其中明确环境健康保障的法律原则、部门统筹监管和协同配合职责、国家和地方环境健康职责划分、环境健康规划制度、环境与健康监测、调查和风险评估制度、环境健康信息共享制度等环境健康领域的一般条款。同时，在生态环境基本制度篇章中，可以增加环境健康相关内容。例如，在环境影响评价文件的内容中增加有关人体健康风险评估的规定；在生态环境规划相关规定中增加对人体健康影响的考量；在突发环境应急制度的相关规定中对环境健康应急的相关内容作出规定。在与保障人体健康最为密切的污染防治编中，可从以下四个方面完善环境健康的规定:一是在“一般性规定”部分的法律原则条款中增加“风险预防原则”，从而与总则编“环境健康保障”专节的法律原则相呼应，也可通过弱风险预防原则的适用实现与预防为主原则的有效衔接，提高环境健康风险防范力度，并进一步呼应“健康中国”战略遵循的健康优先原则。二是增加关于“生态环境风险管控标准制度”的规定。生态环境风险管控标准是我国《生态环境标准管理办法》规定的一类生态环境标准，在预防环境风险方面发挥着重要作用，是开展生态环境风险管理的技术依据。在污染防治编中增加该制度，不仅可以发挥降低环境健康风险的作用，而且也与风险预防原则相呼应。三是在污染防治环境基准条款中增加健康基准的相关规定，弥补现行生态环境标准制度中对人体健康关注不足的问题。四是在有毒有害化学物质和新污染物的相关规定中充分考虑对公众健康的影响。对于法典的其他篇章，可在生态保护编中与在生物安全相关的条款中融入保障公众健康的内容，在绿色低碳发展编的应对气候变化相关条款中加入对公众健康保障的要求。相应地，在法律责任编中，可明确有关主管部门、环境健康风险评估机构等的法律责任。

五、结论

在推动以人为本的中国式现代化语境下，基于法典这一法律体系化的最高表达形式实现对公众环境健康权益的有效保护，是生态文明背景下生态环境法治的核心要义。生态环境法典中关于环境健康保障的规范及其有效实施，对于破除生态环境法治长期以来“见物不见人”的“魔咒”至关重要。这不仅是对《环境保护法》所明示的保障公众健康的立法目的和相应的环境健康保护条款的重述与回应，更是推动实现人与自然和谐共生的现代化的内在要求。

不仅如此，环境健康保障规范以适当的方式纳入生态环境法典，对于推动生态文明法治也具有重大意义。这不仅体现为在微观层面解决以规范碎片化为典型的立法技术问题，而且体现为在中观层面对环境健康保障法律制度和机制的健全与完善，更体现为在宏观层面回应生态环境法治转型与优化的需求。基于环境健康保障规范在生态环境法典中的适当安排，以可持续发展理念为指引、以秩序价值为导向、以精细化体系为核心的环境健康保障体系的规范效能得以最大化，使生态文明法治体系的内涵更为完整、外延更为周全，同时使生态环境法典更具新时代生态文明立法的合目的性，更好地回应时代关切与需求。

文章来源：《行政法学研究》2025年第2期