最高法案例：对规范性文件的合法性审查

裁判要旨

制定规范性文件是行政机关行使行政职权的一种行政活动方式，其目的是实现特定的行政管理目标。可制定规范性文件的行政机关和行政层级多样，包括国务院部门、地方各级人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府。行政机关为有效应对纷繁复杂的行政管理事项，制定规范性文件不拘泥于定时，制定的规范性文件亦是林林总总。对处于行政机关外部的公民、法人或其他组织而言，及时、全面、准确掌握规范性文件殊非易事。尽管规范性文件在严格意义上并非证据，但《行政诉讼法》证据专章中关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定将规范性文件与证据相提并论，即“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第一条第一款亦相应规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”。

由于行政机关需承担提供作出行政行为所依据的规范性文件的责任，对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查而言，《行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的一些基本规则亦应参照适用。例如，《行政诉讼法》第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定的证据应当在法庭上出示并由当事人质证，及未经庭审质证的证据，不能作为定案依据。对于人民法院依职权调取的证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款规定的“由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。”此为公正审理行政案件的应有之义，对于规范性文件的处理亦应概莫能外，尤其是在规范性文件的制定主体未参加诉讼的场合。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申8329号

再审申请人（一审第三人）：周全华，男，1952年12月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区平罗县渠口乡六中村一队34号。

委托诉讼代理人：孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区石嘴山市人民政府。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口区新区市政府办公楼。

法定代表人：李郁华，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：雷建设，该市司法局行政复议与应诉科科长。

委托诉讼代理人：闫雪萍，宁夏石诚律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审上诉人）：杨彩珍，女，1962年8月17日出生，汉族，住宁夏回族自治区平罗县渠口乡六中村一队31号。

再审申请人周全华因杨彩珍诉宁夏回族自治区石嘴山市人民政府（以下简称石嘴山市政府）行政复议一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终54号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人周全华及委托诉讼代理人孙立文，再审被申请人杨彩珍，石嘴山市政府的委托诉讼代理人雷建设、闫雪萍于2019年12月6日参加了本院组织的询问活动。现已审查终结。

宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院一审查明：1994年，杨彩珍与丈夫牛正万通过姐夫周全华关系，从陕西省定边县农村来到宁夏××自治区平罗县××（××六中乡）××（以下××中村）落户，并分得承包土地12.85亩。2012年10月1日，六中村与周全华签订编号为64022100506701041Ｊ《平罗县农村集体土地承包合同书》《平罗县农村集体荒地承包合同书》。宁夏回族自治区平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）于同日颁发了编号为64022100506701041Ｑ《农村集体荒地承包经营权证》和编号为64022100506701041Ｊ《农村土地承包经营权证》，将耕地33.5亩、荒地36.3亩确权给周全华。2016年2月28日，六中村村委会与杨彩珍签订编号为640221202208000055Ｌ的《农村土地（耕地）承包合同》，将5块共计28.58亩集体耕地的使用权和经营权发包给杨彩珍，承包期限自1998年1月1日起至2027年12月31日止。2016年6月30日，平罗县政府向杨彩珍颁发了宁（2016）平罗县农村土地承包经营权第062719号、合同代码为640221202208000055Ｊ的《农村土地承包经营权证》。周全华与杨彩珍的《农村土地承包经营权证》中同时包含了争议的12.85亩集体土地，12.85亩集体土地重叠。石嘴山市政府于2018年7月30日对周全华不服平罗县政府为杨彩珍颁发《农村土地承包经营权证》提出的复议申请作出石复决字（2018）5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），撤销该证，并责令平罗县政府在60日内重新作出颁证行为。

杨彩珍不服，提起本案诉讼，请求撤销5号复议决定。一审法院认为，本案争议的焦点是5号复议决定的处理结果是否合法。《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”物权是对世权，具有绝对性和排他性，在同一标的物上，不能有两个或两个以上内容相排斥的物权同时存在。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，六中村村委会先后与周全华、杨彩珍分别签订农村土地承包合同。平罗县政府于2012年给周全华颁发的《农村土地承包经营权证》与于2016年给杨彩珍颁发的《农村土地承包经营权证》均包含了12.85亩案涉地块，即在同一物上设立了两个用益物权。该行为违反了物权的排他性原则。基于在同一块土地上设定两个物权的事实，依照《不动产登记暂行条例》，应属于不予登记的情形。该12.85亩集体土地承包经营权的确定，应当由所在地的村民大会或村民代表大会依法予以确认后，依照法定程序予以重新确权。杨彩珍与周全华均应当申请所在地村民大会或村民代表大会就案涉农村集体土地承包经营权的归属作出认定。依照法律、法规相关规定，平罗县政府在向杨彩珍及周全华核发《农村土地承包经营权证》时，没有查清案涉12.85亩集体土地承包经营权是否清晰明确，其就发生重叠的12.85亩集体土地承包经营权分别向不同的承包人核发《农村土地承包经营权证》的行为违法，应当予以撤销。石嘴山市政府作为复议机关作出5号复议决定并无不妥，处理结果应予维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2018）宁02行初47号行政判决，驳回杨彩珍的诉讼请求。

杨彩珍不服，提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院二审除对一审法院查明的事实予以确认外，另查明：平罗县政府于2017年3月17日发布了《关于2012年颁发农村土地承包经营权证和农村集体荒地承包经营权证作废的公告》（以下简称《公告》）。《公告》载明：“为确保新颁发的农村土地承包经营权证合法性，经平罗县人民政府研究，决定宣告2012年颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》作废。宣告作废的权证由各乡镇负责收缴，并移交县农牧局集中销毁。”平罗县政府将《公告》在全县范围内予以公布张贴。二审法院认为，本案争议的焦点是石嘴山市政府作出的5号复议决定是否合法。

经查，案涉土地由六中村村委会分别与杨彩珍、周全华签订了农村土地承包经营权合同，并由平罗县政府根据签订的承包经营权合同分别给周全华、杨彩珍颁发了《农村土地承包经营权证》。从平罗县政府于2017年3月17日发布的《公告》可知，平罗县政府于2012年给周全华颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》已经作废。石嘴山市政府所作5号复议决定认定周全华与六中村村委会于2012年10月签订土地、荒地承包合同及依据合同取得的土地经营权证书在未依法注销、撤销前，不得将已登记的土地重新发包和颁发土地经营权证无事实依据。石嘴山市政府撤销平罗县政府于2016年给杨彩珍颁发的《农村土地承包经营权证》的依据不足。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销一审判决，撤销石嘴山市政府作出的5号复议决定。

周全华向本院申请再审，请求撤销二审判决，维持一审判决和石嘴山市政府作出的5号复议决定。主要事实和理由为：1.符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项的规定。杨彩珍于2016年2月28日与六中村村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》，承包期是1998年1月1日起至2027年12月31日止，明显是有意造假。二审法院以《公告》为据，证据不足。二审法院采信的《公告》未经法庭质证，剥夺了其质证权利。2.符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项的规定。《公告》不适用于本案，该公告的主要目的是“为确保新颁发的农村土地承包经营权证合法性”，前提是“重新换发了农村土地承包经营权证”，但平罗县政府并未给其换发新证。在其证有效的情况下，平罗县政府于2016年又给杨彩珍颁证违法。二审法院以2017年发布的《公告》，认定杨彩珍于2016年取得土地承包经营权证合法，完全错误。石嘴山市政府向本院提交意见，请求依法重审本案，作出公正判决。主要事实和理由为：其是基于在行政复议程序中查明的事实及相关法律规定，作出5号复议决定。二审法院认定的事实与客观事实不符，依据《公告》作出判决不严谨。杨彩珍向本院提交意见，认为石嘴山市政府所作5号复议决定认定事实错误，依法应予撤销，请求驳回周全华的再审申请。

本院认为，本案的起因是再审申请人周全华不服平罗县政府为再审被申请人杨彩珍颁发宁（2016）平罗县农村土地承包经营权第062719号、合同代码为640221202208000055J的《农村土地承包经营权证》。在再审被申请人石嘴山市政府应周全华的行政复议申请作出5号复议决定后，杨彩珍又不服该复议决定提起本案诉讼。周全华向本院申请再审，核心主张是二审法院以平罗县政府于2017年3月17日发布的《公告》为据作出判决违法。《公告》在法律属性上属于行政机关制定的规范性文件。制定规范性文件是行政机关行使行政职权的一种行政活动方式，其目的是实现特定的行政管理目标。可制定规范性文件的行政机关和行政层级多样，包括国务院部门、地方各级人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府。行政机关为有效应对纷繁复杂的行政管理事项，制定规范性文件不拘泥于定时，制定的规范性文件亦是林林总总。对处于行政机关外部的公民、法人或其他组织而言，及时、全面、准确掌握规范性文件殊非易事。尽管规范性文件在严格意义上并非证据，但《中华人民共和国行政诉讼法》证据专章中关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定将规范性文件与证据相提并论，即“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第一条第一款亦相应规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”。由于行政机关需承担提供作出行政行为所依据的规范性文件的责任，对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查而言，《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的一些基本规则亦应参照适用。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定的证据应当在法庭上出示并由当事人质证，及未经庭审质证的证据，不能作为定案依据。对于人民法院依职权调取的证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款规定的“由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。”此为公正审理行政案件的应有之义，对于规范性文件的处理亦应概莫能外，尤其是在规范性文件的制定主体未参加诉讼的场合。

本案中，从一、二审判决所载看，《公告》并未在一审诉讼程序中出现，《公告》系二审法院另行查明。但是，二审判决未显示制定《公告》的主体即平罗县政府参加本案诉讼，亦未显示平罗县政府出具函件说明《公告》确系其制定及制定《公告》的相关情况，更未显示《公告》在法庭上出示及听取当事人意见的情况。且从二审判决所引述的《公告》内容看，平罗县政府“决定宣告2012年颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》作废”的目的是“为确保新颁发的农村土地承包经营权证合法性”。从对新证和旧证关系的通常理解看，这里的“新颁发的农村土地承包经营权证”似应是指为其本人新颁发的承包经营权证，而非为他人颁发了新的承包经营权证。同时，二审法院查明《公告》系平罗县政府于2017年作出，而一、二审法院均查明平罗县政府系于2016年为杨彩珍颁发案涉《农村土地承包经营权证》，以平罗县政府于2017年制定的规范性文件评价该机关于2016年作出的行政行为是否合法及效力，在法理逻辑上似也行不通。因此，二审法院迳行以《公告》为据认定平罗县政府于2012年为周全华颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》已经作废，主要证据不足，依法应予纠正。

综上，周全华的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形，应当再审。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

审 判 长 李纬华

审 判 员 华 伟

审 判 员 夏建勇

二〇一九年十二月二十日

书 记 员 韩 岐

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