耕地“非粮化”治理为什么难？

一、背景和由来

网上热传的“退林还耕”概念，主要源自近两年国家的耕地“非粮化”整改复耕行动。

耕地“非粮化”既包括在耕地上种树造林、挖塘养鱼等行为，又包括耕地种植结构“非粮化”，即从粮食作物种植转向经济作物种植。根据种植行为对粮食产出的不同影响，可将其分为三类非粮化行为：一是非粮食类食物，主要指种植蔬菜、水果、糖料等食用类经济作物；二是非食用类农产品，主要指种植速生杨、速生桉、绿化类花卉苗木、草坪草皮等经济林木；三是非农产品，主要指挖塘养鱼、休闲观光等非农利用行为。

“非粮化”经营中呈现的粮食种植面积缩减、耕地利用无序、农田基本建设弱化等趋势引发国家对粮食安全问题关注。在国内外形势不确定性增加的背景下，2020 年11 月，国务院办公厅下发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发[2020]44号），提出要把国家粮食安全作为首要任务，防止耕地“非粮化”，科学合理利用耕地资源，不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产。提出明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。2021年1月中央一号文件再次强调要遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，严禁违规占用耕地绿化造林、挖湖造景，提出永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产的指导意见。此后，自然资源部开展的全国国土变更调查也加强对粮食生产功能区的“非粮化”监测，对各地违法用地进行挂牌督办、公开通报和约谈，各地方严格推进“非粮化”整治工作，不少种植在基本农田上的林草花木需要被腾退，对耕地进行整改和复耕。

综上，国家出台的相关政策文件和法律法规中，未见有“退林还耕”这一表述，非粮化整治中需要被腾退或清理的林地，其原来的用途就是永久基本农田或一般耕地，现对其整改复耕，并非将此前国家“退耕还林还草” 政策实施的地类，再行复垦为耕地。符合国家政策的退耕还林还草，仍按照林地、草地管理。可见，“退耕还林还草”和非粮化整治中对违规占用耕地种树造林植草的土地整改复耕，两者在地块类型、实施范围、政策边界上，都是不同的。

二、非粮化利用对耕地质量的影响

种植旱生林果木类作物如茶叶、水果等会破坏耕地原有土体结构进而降低耕地质量；种植桉树、杨树、构树等多年生速生林木或用材林木，会造成土壤酸化、板结、有机质含量下降、林下固体侵入物入侵、土壤环境污染等；挖塘养殖会直接导致耕地耕作层彻底消失，造成不可逆转的严重损害，需要大量的客土重造耕作层。

三、 为什么农户更愿意在耕地上种植林草花木等经济作物而不是粮食作物？

（1）种粮的比较效益低下。农机、种子、化肥、农业劳动力价格等不断上涨，而粮食收购价格仍相对较低是种粮比较效益低的根本原因。相较之下，耕地“非粮化”利用的收益丰厚得多。如在净收入上，苗木约为15000元/亩，茶饮菊花约为3000元/亩，茶叶约4000元/亩，稻麦两季不到1000元/亩。农户不雇工的家庭，种植约10亩经济作物就有10万元-20万元/年的净收入，同等收入的稻麦种植面积则需达到至少100亩以上。

（2）经济利益最大化。农地流转越来越普遍，释放出大量的农村剩余劳动力，改变了农民就业结构，受限于较高的农地流转成本和有限的种植收益增长预期，农户更倾向于种植比较效益较高的经济作物以实现自身经济利益的最大化。

（3）工商资本逐利化。随着乡村振兴的推进，工商资本大量下乡，囿于资本的逐利本性，新型农业经营主体耕地 “非粮化”的倾向强烈。

四、如何应对在耕地上种植林草花木等非粮化行为？

（1）分类施策，实施差异整治。针对“非粮化”对耕地质量的影响程度区分不同的“非粮化”类型，提出针对性的管控策略。除法律法规明确禁止的种植杨树、桉树等速生林木，挖塘养殖、种植草坪草皮等用于绿化装饰的植物，以及种植其他破坏耕作层及耕地质量的植物外，其他多数耕地“非粮化”利用对耕作层及耕地质量的影响是缓慢而渐进的。因此，对于耕地“非粮化”利用应分类施策，科学设定管制规则，允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。

对于“非粮化”问题的整改不可冒进、一刀切，以免损害农民的合理利益。严禁不顾果树处于盛果期、林木处于成林期、鱼塘处于收获季等客观实际，强行拔苗砍树、填坑平塘。适当考虑作物的季节性特征，采用以时间换空间方式，即当年成本最低时实施整治，如水果已经售出、苗木春秋移栽后，做到物尽其用、杜绝浪费。在保障粮食供应基础上兼顾当前居民膳食结构转变趋势和饮食多样化需求，合理规划粮食作物和经济作物的种植区域和种植比例，实施差异化的耕地“非粮化”整治措施。

（2）坚持藏粮于技，加强科技创新。种粮经济效益较差是耕地“非粮化”整治困难的根本原因，而农业现代化的发展离不开科技创新，粮食生产的出路在科技进步，一是要育良种、选良方，培育和推广能适应当地气候环境的粮油作物新品种。二是结合高标准农田建设，鼓励使用新技术、新方法提升农业科技水平，提升耕地的粮食生产能力。三是针对具有较大耕地集中连片整治潜力的区域，高质量推进土地综合整治，促进永久基本农田集中连片整治，严格落实整治后期管护责任，健全农业生产社会化服务体系，大力发展以机械化、智能化物质技术装备为支撑的专业化、社会化服务组织，面向小农户和新型农业经营主体，开展代耕代种、统防统治、统种统储等全生命周期服务，集中降低粮食生产物化成本，提供粮食生产效益。

（3）统一耕地流转，完善经营制度。政府相关部门可组织专业的强村公司或者乡村振兴公司进行耕地统一流转，开展招商、运营或者种植工作，进行集约化经营；组织签署耕地保护承诺书，在其中明确“非粮化”对耕地质量产生破坏时各方所需承担的义务与责任；做好大面积耕地的管护工作，保障耕地质量；做好农作物新品种引进、地力培肥工作，推进农业“双强”建设，提高粮食产能。

（4）引导平原林地和山坡耕地调整转换，科学划定恢复耕地范围。结合区域果业发展基础，在确保当地生态安全、维持区域耕地保有量和森林覆盖率动态稳定的前提，对水土流失、生态容量等进行充分论证，引导平原地区林地逐步退出，水果产业上山，将山坡耕地逐步转向种植园地和林地。稳妥开展耕地恢复利用，分析恢复属性地类的现状、分布格局和变化趋势，科学划定恢复耕地范围，充分考虑恢复整治成本、经济效益和农民意愿，探索耕地功能恢复的优化路径、补偿机制及实现时序。

（5）优化粮食补贴和耕地保护补偿政策，提高粮食产品附加值。优化现有的农业补贴政策，设置分梯度、差异化的补贴规则，提高粮食生产补贴的瞄准性，适当增加对多季粮食食物的补贴力度，确保“谁种粮，谁受益”。将农业补贴更多地向家庭农场生产联盟、生产服务合作社等农业生产社会化服务主体投放。补贴过程高效化，通过合并补贴金额、一次性补贴到位、核准并限制补贴时间等方式，提高财政补贴资金的作用效率。完善耕地保护补偿机制，加大粮食主产区和功能区耕地保护补偿力度，提升种粮农户积极性。推动粮食产业绿色高质量发展，提高粮食产品附加值，通过市场交易机制使优质的粮食产品获得优价，助力农民经营性收入增长。

来源：中国三农智库