最高法案例：城中村改造行为与土地征收行为的区分

裁判要旨

从表现形式看，被诉城中村改造行为主要是行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有，并无证据显示集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作。

从诉讼请求看，行政机关推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，当事人笼统地起诉“征收行为违法”，属于诉讼请求不明。

从权利救济看，虽然根据在案证据难以将被诉城中村改造行为界定为行政征收，但作为影响当事人权利义务的行政行为，仍应接受司法审查，人民法院可依法作出合法性评判。因此，当事人可就上述城中村改造所涉的补偿安置协议、房屋拆除等行为依法提起诉讼。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申10221号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：楼学哲，男，1971年5月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省浦江县人民政府。住所地：浙江省浦江县人民东路38号。法定代表人：俞佩芬，该县人民政府县长。

再审申请人楼学哲诉被申请人浙江省浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）房屋行政征收一案，浙江省金华市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）浙07行初828号行政裁定：驳回楼学哲的起诉。楼学哲不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年9月29日作出(2018)浙行终393号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。楼学哲仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

楼学哲向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，提审本案。楼学哲申请再审的主要事实和理由为：1.一审裁定认定事实严重错误，与客观事实不符。涉案“城中村改造”系由浦江县政府组织实施的，具有房屋征收之目的，产生房屋征收之效果，是典型的征收行为。未经国务院或省级人民政府批准征地是程序违法的表现，不影响对征收行为性质的认定。2.二审裁定认定事实、适用法律错误，且违反法定诉讼程序。二审裁定未对一审裁定和被诉行政行为进行全面审查，违反法定程序。“征收决定”不以书面为要件，被诉“征收决定”客观存在，且只能由县级以上人民政府作出，即由浦江县政府作出。本案符合“一行为一诉”原则，其提起的行政诉讼属于人民法院受案范围，且符合法定起诉条件。3.有新的证据足以推翻原裁定。浦江县政府未以自己的名义发布公告，而是其派出机关浙江省浦江县浦南街道办事处以授权的形式发布“城中村改造”公告，该公告是“征收决定”实质内容的表现形式之一，可视为浦江县政府作出的书面征收决定。4.涉案“城中村改造”行为不属于征收的证明责任在于浦江县政府。5.浦江县政府未经省政府批准征收涉案集体土地，即以签订房屋征收安置补偿协议的形式直接征收涉案房屋，在同一征收程序中同时征收集体土地和国有土地上的房屋，程序严重违法。6.应当对浦政发（2016）19号《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》文件的合法性进行审查。

本院认为：再审申请人楼学哲的原审诉讼请求系确认浦江县政府征收集体土地上房屋的行为违法，责令浦江县政府采取补救措施。从其诉讼理由看，实际上是认为浦江县政府在没有履行集体土地征收程序的情况下，直接实施了城中村改造行为违法。一、二审法院均以其起诉不符合法定条件为由未对案件进行实体审理，故本案的争议焦点是再审申请人的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，当事人提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。首先，从本案被诉行政行为的表现形式看，主要是浦江县有关行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行异地搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了涉案集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有。截至二审裁定作出时，并无证据显示涉案集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，故原审法院根据在案证据认定再审申请人起诉“征收行为违法”缺乏事实根据，并无不当。其次，再审申请人诉称的“土地征收”，也即浦江县政府推进实施的城中村改造行为，实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为，涉及多个主体、多个环节，再审申请人笼统地起诉“征收行为违法”，属于诉讼请求不明。原审法院裁定驳回再审申请人的起诉，于法有据，并无不当。需要指出的是，虽然根据在案证据难以将本案被诉城中村改造行为界定为行政征收，但作为影响当事人权利义务的行政行为，仍应接受司法审查，人民法院可依法作出合法性评判。因此，再审申请人可就上述城中村改造所涉的补偿安置协议、房屋拆除等行为依法提起诉讼。此外，符合条件的当事人仍可针对行政机关后续的相关行政行为依据《中华人民共和国土地管理法》的规定主张权益。

综上，楼学哲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人楼学哲的再审申请。

审判长　王　岩

审判员　蔚　强

审判员　何　君

二〇一九年十月十二日

书记员　罗梦娟

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