突发：美国欲废止中美双边税收协定，两国跨境投资恐掀滔天巨浪

2025年1月20日，特朗普刚上任，就签署了《美国优先贸易政策备忘录》，其中心思想是要求美国政府相关部门应立刻对主要贸易国对美国货物征收关税、进口环节增值税和其它非关税贸易措施的加征情况进行摸底，采取不对等就加税的报复措施。刚过一个月，当人们为美国调停俄乌冲突的表演吸引眼球时，特朗普于2月21日悄悄签署了《美国优先投资政策备忘录》。

与上个月的贸易备忘录比，投资备忘录的矛头主要针对中国，其中心思想是既不能让美国的各类资本投资于中国的半导体、人工智能、量子、生物技术、高超音速、航空航天、先进制造等领域，又限制中国资本对美国技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略部门的投资。这个投资政策备忘在政策措施上特别提出，为减少美国投资者对中国投资的兴趣，将暂停或中止美中双边税收协定，认为正是让中国加入WTO、给予中国最惠国待遇和签定美中双边税收协定，使美国去工业化，让中国的军事实力现代化。中国加入WTO和获得最惠国待遇都是上世纪未和本世纪初的事，而美中双边税收协定则是1984年签署并于1986年生效的。税收协定先行，吸引外商投资，这是中国改革开放初期的成功实践。美国为与中国经济脱钩，已使WTO名存实亡，最惠国待遇的取消已提上议事日程，废止美中双边税收协定将成为中美投资与贸易“三件套”中率先脱钩的措施。

双边税收协定的宗旨是通过避免双重征税，促进两国的跨境投资和贸易，在共同划分税权的基础上，给对方的企业和个人的跨境所得予以税收优惠，对产生的税收争议，提供解决的原则和渠道。若美国今年决定终止美中双边税收协定并提前半年通知中方，从2026年度开始，中美两国跨境投资的企业和个人将遇到以下的挑战和损害：

一是因税收居民身份的双重判定而导致双重征税的行为激增。因没有双边税收协定，美国的公民和绿卡持有者若在中国构成税收居民，中国的所得将无法享受工资薪金每年13万美元的海外免除额，而应就中国所得在美国交税。中国自然人取得美国公民、永居身份者，同样面临这样的问题。中国国内法对非居民个人应税年度前六年每年在中国居住不满183天者或者有年度居住满183天但离境30天以上者，在境外发放的境外所得在中国免税的政策一定程度上缓解了这一冲击。就企业居民而言，美国判定的标准是注册标准，中国实行的是注册加实际管理标准，若企业在美国注册而在中国实际管理，就会形成中美都被判为企业税收居民的局面。过去OECD范本和注释主张以实际管理地标准解决双重居民判定问题，2017年OECD协定范本和注释将其改为由两国税务机关磋商解决，若无双边税收协定，双边磋商已不存在，双重居民身份必然带来双重征税。

二是因非居民从事经营活动构成应税行为的国內法门槛较低，营业利润交税的概率和税负大增。按照税收协定，只有控制固定场所、从事承包工程达183天以上，或代表委托人签定合同或实质促成合同，才构成常设机构，排除准辅活动后就营业利润交税。没有双边税收协定后，只能按照各国国内法的标准来判定。美国是经营或贸易标准，只要是固定的、持续的、经常的所得，均需在美国交税，独立个人劳务的简化标准是在美国经营90天以上，所得超3000美元。中国的国內法规定只要是形成了机构、场所，符合清单列举的场地和单位，不论时间长短和金额多少，均需在中国交税。好在中国对常设机构采取指定扣缴、核定征收的办法，增值税和所得税的综合税负不超10%，对美国投资者影响不大，但在美经营的中国企业和个人因交税门槛明显降低，税负增加明显。

三是因不能享受消极所得的协定优惠税率，税负增长难以承受。对股息、利息、特许费所得，双边税收协定按毛收入征税，税负较重，为此协定规定了优惠税率。如美国对消极所得预提税的法定税率是30%，中国的法定预提税率为20%，中美协定的优惠税率股息、利息是10%%，特许费是7%。预提税是按毛收入征税，相差20个点企业将难以承受。对中资在美投资三年年均收入超5亿美元的企业，若对外关联支付超过成本的2%，还将对超过部分征收10%的税基侵蚀和利润转移税。中国国内法单边宣布对向外支付消极所得的预提税优惠税率为10%，即便没有双边税收协定，美国投资者的税负除特许费外不会增加，但中国投资者从美国取得消极所得面临的税负大大增加，难以承受。

四是因没有双边税收协定的明确划分，跨境的雇佣所得、董事费、艺术家和运动员所得、教师和学生所得双重征税的概率增加。

五是因没有协定条款，外国税额抵免受损，情报交换和征管合作陷于停顿。在没有双边税收协定的情况下，美国单边只对直接控股的企业外国税额予以抵免，六层间接控股架构下的外国税额抵免将存在不确定，中国的国内法对外国税额抵免没有对有无税收协定国家予以区别，这方面对投资美国的中国企业有利。美国的外国非居民金融税收遵从法案（FATCA）是建立在双边税务机关互换情报基础上的，如双边税收协定中止，FATCA协议将实质中止。

六是因对在美上市的可变利益实体（VIE架构）和中国海外子公司的审查，将对中国走出去企业海外控股架构发生实质性的巨大影响，VIE架构企业进行完善和调整迫在眉睫。

七是因受关注国立法的限制，终止美中双边协定将对跨境相关投资和对美间接投资带来倍增损害效应。为限制中国科技企业的发展，拜登总统于2023年8月签署了第14015号行政命令，美国财政部据此制定了《拟议规则制定通知》并公开征求意见，特朗普在备忘录中公开支持拜登政府的做法。按照以上文件，凡涉及芯片、量子通讯、人工智能等领域，凡中国政府、企业、个人拥有一半以上投票权或实质控制的实体，或中国之外的美国个人、实体、组织的收入、资产、费用来源于中国的实体者，美国公民、永久居民、在美国注册的实体及其海外分支机构，以及“在美国境内的任何人（如持工作签证或学生签证）”都不得与以上两类实体发生并购、证券投资、直接投资等行为，违者追究刑事责任。这次《美国优先投资政策备忘录》对中国对美投资范围的限制远远大于拜登政府的14015号行政命令，若将行政令中的受关注实体的定义加以运用，中国企业和个人投资美国的风险将大大增加。更需关注的是，美国与中国台湾的双边税收协定中间接排除了中国大陆直接或间接控制企业享受协定优惠，这表明美国已将受关注国实体排除于税收协定优惠之外，若进一步加以扩展，中国企业通过第三国投资美国的企业，也将被穿透后排除于第三国与美国双边税收协定优惠之外，对此必须加以高度关注，在跨国投资架构设计时未雨绸缪。

特朗普政府在汇率、利率、税率联动的宏观调控中以税率为先，关税打头阵，减税守方寸。在限制中国企业对美投资和美国资本对外投资的前哨战中，美国又拿中美双边税收协定来祭旗。中美双边税收协定若暂停甚至中止，不仅对中美的投资和贸易将发生重大影响，而且对国际税改和国际税收规则的走向亦将产生深远的效应。

面对这一突如其来的税收变局，中国一是要守住阵脚，单边开放，给美国投资者以更多的优惠和政策确定性；二是抓住契机，反弹琵琶，利用中美FATCA实质终止的有利时机，吸引美国资本和全球华人资本布局中国，数据保密，进出自由，免税减税，有利汇率；三是中国企业要充分认识地缘政治博弈下赴美投资的政治、经济、财税风险的复杂性、多变性，选准行业，建好架构，定准功能，控准股权，以小博大，重在持续。四是吃透政策，精准投资。《美国投资优先政策备忘录》明确提出，美国将继续欢迎和鼓励来自所有外国人的被动投资。这些包括不具有控制权且没有投票权、董事会或其他治理权且不授予任何管理影响力、实质性决策权或非公开技术、技术信息、产品或服务访问权的股份。对不属于敏感领域或行业以及非控股或实质控制带来对美投资机会，中国企业应高度关注，在熟悉政策、防范风险的基础上，抓住商机，获得利润，做强自我，提高企业运营的国际化水准和全球竞争力。