山东高院案例：征地补偿安置方案的合法性审查

裁判要旨

在农村集体土地征收过程中，对涉案征地补偿安置方案的合法性审查，应当依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关规定，并结合当地补偿安置政策、涉案片区的实际情况以及被征收人的权益保障等因素，从涉案征地补偿安置方案的作出程序和具体内容两个方面作出认定。

案例详情

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）鲁行终202号

上诉人（原审原告）田业军，男，1970年3月12日出生，汉族，住山东省济宁市泗水县金庄镇房家楼村。

委托代理人冯明红，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）泗水县人民政府，住所地山东省济宁市泗水县泉兴路7号行政中心。

法定代表人王洪强，县长。

委托代理人赵双喜，泗水县自然资源和规划局工作人员。

委托代理人孙建华，山东泗水滨律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地山东省济宁市红星中路13号。

法定代表人于永生，市长。

委托代理人朱艳秋，济宁市司法局工作人员。

上诉人田业军因诉被上诉人泗水县人民政府（以下简称泗水县政府）、济宁市人民政府（以下简称济宁市政府）征收补偿安置方案及行政复议一案，不服山东省济宁市中级人民法院（2024）鲁08行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明：2021年7月19日，山东省人民政府作出《关于泗水县2021年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字[2021]369号），同意泗水县2021年土地征收成片开发方案，拟征收土地面积80.2928公顷，其中农用地75.5426公顷。2023年6月12日，泗水县政府发布《征收土地预公告》（泗征预公告[2023]12号）拟对泗水县金庄镇房家楼村进行征收。该公告于同日在征地范围内予以张贴公示并在泗水县政府网站上予以公布。田业军的房屋及地上附属物处于上述征收范围内。2023年6月，泗水县自然资源和规划局组织开展拟征收土地社会稳定风险评估工作，并由山东瑞联博地理信息有限公司出具《泗水县房家楼开发地块（东）项目地块拟征收土地社会稳定风险评估报告》。2023年7月10日，泗水县政府发布《泗水县人民政府金庄镇房家楼村征地补偿安置方案公告》（泗征补公告[2023]33号），对拟征收土地目的、拟征收土地位置、地类及面积、拟征收土地补偿标准、安置意见及办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等事项予以公告。该公告于同日在征地范围内予以张贴公示并在泗水县政府网站上予以公布。公示期内，没有村民反映不同意见，也没有村民提出听证。2023年8月25日，泗水县自然资源和规划局向田业军作出《关于征收土地地上附着物调查确认工作的通知》并进行了留置送达。泗水县公证处针对泗水县自然资源和规划局对田业军被征收地块地上附着物调查清点过程及调查结果进行公证并于2023年8月29日出具（2023）鲁泗水证民字第1056号《公证书》。2023年8月30日，泗水县自然资源和规划局向田业军作出《关于征收土地地上附着物调查结果的通知》，田业军拒收。2023年9月29日，田业军向济宁市政府提起行政复议申请，请求撤销泗征补公告[2023]33号《泗水县人民政府金庄镇房家楼村征地补偿安置方案公告》中的征地补偿安置方案。济宁市政府收到复议申请后，于2023年10月9日予以受理，经审理认为，泗水县政府作出案涉征地补偿安置方案公告符合法律规定。2023年11月20日，济宁市政府作出济政复决字[2023]544号《行政复议决定书》，决定维持泗水县政府作出泗征补公告[2023]33号《泗水县人民政府金庄镇房家楼村征地补偿安置方案公告》的行政行为并向各方当事人送达。田业军于2023年11月22日收到上述行政复议决定后不服，提起本案诉讼，请求撤销泗水县政府作出的泗征补公告[2023]33号《泗水县人民政府金庄镇房家楼村征地补偿安置方案公告》中的征地补偿安置方案及济宁市政府作出的济政复决字[2023]544号《行政复议决定书》。

原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（2017年修订）第十三条第一款之规定，田业军对泗水县政府作出的征地补偿安置方案不服，有权向济宁市政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，济宁市政府作为法定复议机关，具有作出被诉行政复议决定的法定职责与职权，其作出维持原行政行为的行政复议决定，按照法律规定应当与泗水县政府作为共同被告。故，本案原、被告主体适格。田业军收到被诉复议决定后，在15日内提起行政诉讼，未超过起诉期限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。第二十七条规定，县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。第二十八条规定，征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。本案中，泗水县政府取得山东省人民政府作出的《关于泗水县2021年土地征收成片开发方案的批复》（鲁政土字[2021]369号）后，于2023年6月12日发布征收土地预公告并在征收范围内张贴和网络公开，同时对拟征收土地开展了土地现状调查和社会稳定风险评估，后依据社会稳定风险评估结果及土地现状调查情况于2023年7月10日拟定案涉金庄镇房家楼村征地补偿安置方案并在被征收范围内张贴公示征求意见且告知了申请听证的权利和方式，故泗水县政府作出案涉征地补偿安置方案遵循了发布征收土地预公告、开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并公告等法定程序，程序并无不当。关于田业军提出案涉社会稳定风险评估报告系由山东瑞联博地理信息有限公司出具，作出单位不具有合法性的问题，因法律并未禁止政府委托第三方机构开展社会稳定风险评估且该报告显示泗水县政府、泗水县自然资源和规划局全程参与了涉案地块的社会稳定风险评估，田业军仅以该报告系第三方出具为由主张泗水县政府未履行社会稳定风险评估程序，没有事实和法律依据，不予支持。关于田业军对泗水县政府开展拟征收土地现状调查的时间提出的异议，虽然泗水县自然资源和规划局向田业军下达《关于征收土地地上附着物调查确认工作的通知》的时间为2023年8月25日，但泗水县政府提交的《公证书》中所附的工作记录及《征收土地使用权及地上附着物和青苗现状调查确认表》可以证实泗水县政府于2023年6月13日即已开展了拟征收土地现状调查工作，后续再次向田业军发放确认通知系因其在前期土地调查时不予配合，田业军以其个人收到土地调查确认通知的时间晚于涉案征地补偿安置方案公布的时间主张泗水县政府未履行征收土地现状调查工作，与事实不符，不予支持。另外，涉案征地补偿安置方案中包括了征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容，执行的土地、地上附着物和青苗补偿标准均系最新的补偿标准，发布的征地补偿安置公告也同时载明了办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等事项，涉案征地补偿安置方案的内容亦符合上述法律规定，并无不当。故，泗水县政府作出的涉案征地补偿安置方案符合法律规定，并无不当。济宁市政府收到复议申请后，依法履行了立案受理、通知被申请人答复、审查等程序，后决定维持泗水县政府作出的泗征补公告[2023]33号《泗水县人民政府金庄镇房家楼村征地补偿安置方案公告》并在法定期限内作出被诉行政复议决定，并无不当。据此，判决驳回田业军的诉讼请求。

田业军不服提起上诉，请求撤销原审判决并依法改判或发回重审。理由如下：1.涉案征地补偿安置方案的合法性前提依据不足，未依法开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，涉案征地补偿安置方案未依法公示，上诉人的知情权、申请听证权利未能获得保障，公证书所载内容与客观事实不符，无关批次的征收补偿款的领取与涉案征收补偿安置方案的合法性无关。2.济宁市政府作为复议机关违反调查取证程序，复议决定审查审批决定程序违法，行政复议办案人员不符合法定要求。

被上诉人泗水县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。另查明，田业军系泗水县金庄镇房家楼村村民。济宁市政府在行政复议中查明，此次征收共征用金庄镇房家楼村农用地68亩，被征收农户60户，目前，59户已经签订协议。泗水县政府也出具情况说明表示，未达成协议的余下田业军一户。

本院认为：本案的争议焦点为泗水县政府作出的涉案征地补偿安置方案及济宁市政府作出的涉案复议维持决定是否合法。在农村集体土地征收过程中，对涉案征地补偿安置方案的合法性审查，应当依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关规定，并结合当地补偿安置政策、涉案片区的实际情况以及被征收人的权益保障等因素，从涉案征地补偿安置方案的作出程序和具体内容两个方面作出认定。

（一）关于涉案征地补偿安置方案的作出程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条对征地补偿安置方案的作出程序进行了规定，要求征地补偿安置方案拟定前应当发布征收土地预公告、开展拟征收土地现状调查、进行社会稳定风险评估，拟定后在被征收土地所在村予以公示并听取意见，公示时间不少于三十日。本案中，泗水县政府依据山东省人民政府《关于泗水县2021年土地征收成片开发方案的批复》发布了征收土地预公告，对拟征收土地进行了土地现状调查和社会稳定风险评估，在此基础上制定了涉案征地补偿安置方案并在被征收范围内张贴公示征求意见，公示期为三十日，同时告知相关权利人有申请听证的权利。据此，涉案征地补偿安置方案的作出程序符合上述规定，并无不当。田业军关于涉案征地补偿安置方案作出程序违法的主张不能成立，本院不予支持。

（二）关于涉案征地补偿安置方案的具体内容是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。本案中，涉案征地补偿安置方案载明了拟征收土地的征收目的、征收范围、补偿标准、安置意见、社保安置、办理补偿登记等事项，其中，征收范围确定了位置、地类和面积，补偿标准执行的是土地、地上附着物和青苗最新的补偿标准，安置方式分为货币安置和社保安置。绝大多数被征收人已经依据涉案征地补偿安置方案签订了补偿协议。因此，涉案征地补偿安置方案的具体内容符合法律规定和当地实际，并无不当。田业军在诉讼中主张其承包地上种植的桃树被强推，如其认为自身合法权益受损，可直接按照法定途径寻求补偿或者赔偿。

综上，泗水县政府作出的涉案征地补偿安置方案，具有事实和法律依据，并无不当。济宁市政府据此作出的涉案复议维持决定，亦无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人田业军负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　李莉军

审 判 员　马　红

审 判 员　朱毅伟

二〇二四年五月二十七日

法官助理　温贵能

书 记 员　李　倩

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