曹磊 | 穿透式审判思维在行政案件中的运用

摘要

为祛除形式司法、机械司法的积弊 ， 努力实现矛盾纠纷实质性化解 ， 穿透式审判思维应运而生。穿透式审判思维要求法官不局限于形式上的诉讼请求 ， 而是透过现象看本质 ， 探究深层法律关系和根本矛盾 ， 争取一次性彻底解决纠纷或以释法方式向当事人提供正确的救济路径指引。就行政审判而言 ， 如果仅就诉讼请求指向的行政行为进行审查无法实质化解纠纷 ， 法官则可穿透被诉行政行为对行政争议进行全面审理 ， 针对原告真实利益诉求探寻最佳裁决方案。在运用穿透式审判思维时 ， 必须处理好积极与克制之间的平衡关系 ， 在法律秩序和职责权限范围内谨慎作为 ， 避免超越当事人诉讼请求和课以案外人责任的越权裁判发生。

引言

人民性是法院的本质属性。作为人民的法院 ， 一切工作要坚持以人民为中心 ， 把司法为民不折不扣地落实到每一个案件中。但近年来 ， 法院 “案多人少”矛盾愈演愈烈 ， 为了完成结案任务 ， 形式司法、机械司法沉疴重现 ， 程序空转现象客观存在。当事人之间的纠纷未能通过司法程序得以实质化解 ， 上诉、申诉或新的诉讼因之而生 ， 甚至形成更大数量的衍生案件。司法审判定分止争的职能作用发挥遭受严重掣肘 ， 司法信任也面临危机。为从根本上缓解人案矛盾 ， 打破案件越办越多的恶性循环 ， 最高人民法院院长张军严厉地提出要求 ， 老百姓到法院打官司是为了解决问题 ， 绝不是来 “走程序”的 ， 要把能动履职贯穿新时代新阶段审判工作始终。 能动履职并非司法权力的扩张 ， 而是不违背司法中立的基本原则 ， 要求法官在法律允许的范围内正确理解法律 ， 结合个案发挥主观能动性。法官要秉持同理心 ， 尊重社会公众良知和常识常理常情 ， 不拘泥于形式正义 ， 深入查明案情 ， 寻求纠纷最佳解决方案。穿透式审判思维即是在反对形式司法、机械司法的基础上反思形成 ， 旨在追求矛盾纠纷实质性化解 ， 从源头上抑制案件增量。本文以一起因城市总体规划批复引发的行政复议、行政诉讼案件为视角 ， 解读穿透式审判思维的法理逻辑、运用步骤以及功能与限度 ， 以供学界讨论、实务界参考。

一、穿透式审判思维运用的典型案例

（ 一 ） 案例概要

2010年 ， 原告青岛某有限公司通过招拍挂的方式取得了青岛市黄岛区昆仑山北路东侧工业用地一处 ， 并取得国有建设用地使用权和建设用地规划许可证。 2011年6月20日 ， 原青岛市规划局黄岛分局作出建设工程建筑方案审查意见书 ， 该审查意见书总平面图显示 ， 原告厂区正门规划开设于红石崖十四号路。 2011年9月21日 ， 原青岛市规划局向原告颁发建设工程规划许可证 ， 根据该规划 ， 原告地块南侧规划为红石崖十四号路。因红石崖十四号路一直未修建 ， 故原告仅建设了厂区侧门 ， 正门未建设。 2018年5月28日 ， 青岛市政府向山东省政府作出请示 ， 请求其批准《总体规划》。 2018年10月22日 ， 被告作出批复 ， 原则同意《总体规划》 ， 但该总体规划取消了红石崖十四号路并调整为工业用地。 2019年6月21日 ， 案外人某公司取得包括原规划为红石崖十四号路的工业用地一处 ， 并于其后取得建设工程规划许可证。 2022年2月16日 ， 原告得知上述规划变更情况后 ， 提起行政诉讼 ， 请求撤销案外人某公司取得的建设工程规划许可证。法院审理该案后认为 ， 原告与被诉建设工程规划许可证不具有利害关系 ， 故裁定驳回起诉。原告遂以山东省政府所作出的批复为对象提起了行政复议 ， 被告山东省政府认为批复是其针对青岛市政府呈报的请示作出的批准行为 ， 内容是对土地利用总体规划的指导 ， 并未对原告设定具体的权利义务 ， 亦未对原告的合法权益产生直接实际影响 ， 故驳回了原告的行政复议申请。原告对复议决定不服提起诉讼 ， 请求依法撤销复议决定。

（ 二 ） 穿透式审判思维的说理呈现

法院经审理后认为 ， 本案从形式上看是行政复议案件 ， 但其实质上还包含行政批复和总体规划修改两种行政行为 ， 在法律适用上较为疑难复杂。为厘清不同的法律关系 ， 促进行政争议实质化解 ， 应从以下三个层面展开分析 ： 一是被诉批复的可复议性 ； 二是原告与总体规划修改行为是否存在利害关系 ； 三是原告寻求权益救济的途径。第一 ，被诉批复的可复议性。城市总体规划的内容 ， 需要通过控制性详细规划和修建性详细规划来加以落实和具体化 ， 并通过对建设项目颁发 “一书两证”等行政许可行为才能得以具体化。而批复则是行政机关对城市总体规划批准的一种内部管理行为。具体到个案当中 ， 判断某一行政行为是否具有可复议性 ， 重点应当判断该行为是否具有特定性、处分性、外部性等特征。被诉批复是行政机关制定规划的内部层报程序 ， 属于上下级行政机关之间请求批准和答复的内部行政行为 ， 不具有外部性。因批复没有对原告的权利义务直接进行设定 ， 不对原告的权利义务产生直接的法律效力 ， 故不具有特定性和处分性。因此 ， 被诉批复确实不属于行政复议受案范围。第二 ， 原告与总体规划修改行为是否具有利害关系。公民、法人或者其他组织经不动产登记簿登记后 ， 依法对不动产享有物权。原告作为特定地块国有土地合法使用权人 ， 对该土地享有占有、使用、收益的权利。原告厂区规划的正门位于当时有效总体规划拟建设的红石崖十四号路上 ， 修改后的总体规划取消了原规划道路并调整为工业用地 ， 致使原告无法按照原规划继续实施正门建设 ， 在客观上是对原告土地使用权益的限制 ， 进而可能造成一定程度的财产性利益减损 ， 故原告与该城市总体规划修改行为具有利害关系。第三 ，原告寻求救济的途径。本案城市总体规划的修改 ， 导致原告已经取得的建设工程规划许可难以实际实施 ， 等同于行政机关改变或者撤回已经生效的行政许可 ， 由此给原告造成财产损失的 ， 依法应当给予补偿。 为减少当事人不必要的负担 ， 节约行政与司法资源 ， 法院依法对原告的权利救济途径释明如下 ： 如果原告认为总体规划修改行为侵犯其合法权益 ， 可依法向青岛市政府提出补偿请求 ， 如果青岛市政府在接到申请后存在行政不作为或原告对其作出的补偿或不予补偿决定不服 ， 可依法另行提起行政复议或诉讼。

二、穿透式审判思维的法理逻辑

司法是维护公平正义的最后一道防线 ， 法院通过对争议纠纷的居中裁判 ， 起到实施法律、维护权利、监督权力、惩罚违法、定分止争、化解纠纷等作用。这些职能作用的有效发挥 ， 既需要法官以恪守中立原则为基础 ， 更离不开能动履职理念和实质化解纠纷思维的保障。

（ 一 ） 实质化解纠纷是司法当然之义

中国传统文化倡导以和为贵 ， 诚信守法是国人的基本道德和修养要求 ， 在发生矛盾纠纷时 ， 通常优先选择的是协商和解而非诉讼。这种鼓励以中庸、非对抗方式处理纠纷的传统文化根植于人们的内心 ， 并逐渐形成了 “厌诉”“息诉”的社会大众心理。同时 ， 诉讼是一项专业门槛很高的纠纷解决路径 ， 需要当事人投入大量人力、物力和时间。为了有效实现诉讼目的 ， 在涉及疑难专业法律问题时 ， 当事人要聘请诉讼代理人代为起诉应诉。厌诉传统和高成本投入使得诉讼成为轮后的救济手段 ， 行政诉讼的发动更是不得已而为之。一方面 ， 当事人可能会因起诉而得罪强势的行政机关 ， 为避免与公权力形成对抗 ， 唯在穷尽其他手段仍无法获得救济的情况下 ， 当事人方有诉诸司法之意愿。另一方面 ， 法治政府建设对于行政机关败诉率有严格的要求 ， 败诉行政机关负责人、相关责任人面临被追责问责 ， 这种压力传导到法院后即转化为法院内部对行政机关败诉案件的严格审核控制。

在理想诉讼状态下 ， 当事人向法院依法准确提出诉讼请求 ， 并在法定期限内附送相关证据材料。法院审理后 ， 或调或判 ， 案结事了。然而在实践中 ， 或因当事人诉讼能力有限提出缺乏请求权基础的诉讼请求 ， 或因故意隐藏真实诉讼目的而提出不合理、不适当的诉讼请求 ， 面对如此种种确实无法获得支持的诉求 ， 为快速合法地完成结案任务 ， 法官通常会以最简单的方式作出裁判 ， 没有动力和精力去深究隐藏在背后的深层矛盾。于行政诉讼而言 ， 诸多复杂的现实因素 ， 包括行政相对人对行政行为的认知能力、行政诉讼本身的规则设定以及司法裁判在处理方式上的谦抑性等 ， 都会制约着理想诉讼模型的实现。如此一来 ， 一旦当事人的实质诉求与被诉行政行为之间出现异位 ， 法院以被诉行政行为为诉讼标的 ， 进行就事论事的审理 ， 就会出现裁判结论合法 ， 但根本未实现当事人实质诉求的情况。 当事人无法实现诉讼真实目的 ， 自然不服从对其而言没有实际意义的裁决 ， 进而启动新的法律程序。正如本案 ， 在此次诉讼之前 ， 原告已经针对案外人某公司取得的建设工程规划许可证提起过一次诉讼 ， 终无功而返。在主客观因素以及各种阻力共同作用下 ， 走过场式的程序空转现象反复发生。

徒具形式的裁判不产生收益 ， 反而增加当事人负担、造成司法资源浪费、激化或产生新的矛盾 ， 这与司法职责背道而驰。实质性化解行政争议命题的提出 ， 正是对行政审判实践长期面临的行政诉讼程序空转问题的反对。 因为 ， 无论非诉途径、复议途径还是诉讼途径 ， 实质性化解行政争议应当是行政纠纷各类解决机制的共同且重要的目标。 唯有实质解决了矛盾 ， 司法的程序运转才具有价值。

（ 二 ） 实质化解纠纷需要运用穿透式审判思维

“中国社会对司法公正的更高期待 ， 即把法官内心确信的公正转化为百姓能感受到的公正。 ”诉讼是一种权利救济和纠纷裁断方式 ， 原告行使诉权旨在使自己受到损害的合法权利得到救济或使纠纷得到公正的评价。实质化解纠纷对应的是实质正义的实现 ， 实质正义是在程序正义基础上对司法公正的更高追求。对于纠纷是否实质性化解 ， 是否真正实现了当事人期待的公正 ， 最高人民法院行政庭庭长耿宝建认为 ， 应当通过 “实体+程序”标准来判断 ： “实质性”的判断标准是“原告合法权益获得实质救济” ， 这一标准要求将关联性争议纳入实质诉求中一并考虑 ； 而 “实质性”的程序判断标准 ， 应设定为当事人不再启动新的法律程序。 由此可见 ， 实质化解纠纷并非仅运用涵摄推理即可实现 ， 它要求法官能动履行审判职责 ， 摒弃机械司法的做法 ， 穿透表面诉求查明当事人真实意图 ， 探求深层法律关系和矛盾根本 ， 准确把握法律背后的价值、精神 ， 以高超的司法技能和司法智慧 ， 全过程寻找能够从根本上解决纠纷的方法以实现实质正义。

穿透式审判思维最早见于 2019年发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》 （ 法 〔2019〕254号 ）， 它是对形式主义审判思维反思的成果 ， 这种思维转变 “体现了审判思维由事物表象向事物本质的切入”， 旨在运用实质主义司法实现实质正义 ， 真正解决矛盾纠纷 ， 避免机械司法、教条司法带来的弊端。 穿透式审判思维的内在原理与实质性化解行政争议的理念高度契合 ， 因此这种审判思维不仅可以运用于商事审判 ， 而且可以运用于行政审判。穿透式审判的目的 ， 是在司法裁量空间内发现真实的公平、实现实质的正义 ， 凭借裁量权取得最好的政治效果和社会效果。 行政案件中的穿透式审判思维 ， 要求法院以被诉行政行为合法性审查为基础 ， 围绕原告真实诉讼目的和行政争议产生的基础事实 ， 综合运用调解、借助党委政府或利益相关人力量、释法说理等多种策略、路径 ， 并辅以其他审判方法 ， 对行政争议予以一揽子彻底解决 ， 从根本上实现案结事了、政通人和 ， 尽量减少后续行政资源、司法资源投入数量。 追求一次性或最少次数诉讼彻底化解纠纷 ， 需要法官投入更多时间精力 ， 但从总的审判任务和长远目标看 ， 只有坚持能动履职 ， 才能真正解决一案结多案生、案件越办越多的问题。 穿透式审判思维的运用主体是法官 ， 由法官主动运用而非基于当事人申请 ， 其适用前提是 ， 法官初步审查后发现原告的诉讼请求难以获得支持 ， 但原告确有值得保护的利益且发起诉讼是善意的 ， 而非无理诉讼、滥用诉讼权利。

三、穿透式审判思维的运用步骤

在行政审判过程中 ， 穿透式审判思维可以分解为三个步骤 ： 一是发现真实意图 ， 即全面了解当事人提起行政诉讼背后的实际目的和利益诉求 ， 这是穿透表面诉讼请求的必要前提。二是拓展审理范围 ， 即在审判权限范围内对当事人的实质利益关切进行回应 ， 避免出现就事论事、机械适用法律作出裁判的情况。三是选择裁决方案 ， 即在全面查清案件事实的基础上提出最大限度保障当事人权益的纠纷解决方案 ， 以实在的效果赢得当事人的内心认同。

（ 一 ） 发现真实意图

我国行政诉讼法所规定的受案范围是以行政行为的类型作为基础的 ， 这意味着行政诉讼的审查对象是行政行为。就行政复议案件而言 ， 行政复议行为和被复议的行政行为都是司法审查的对象。行政诉讼双方当事人的诉讼能力、专业知识能力和信息掌握等方面存在较大差异 ， 原告处于明显的弱势地位 ， 为了矫正这种不平等 ， 行政诉讼法即以 “保护公民、法人和其他组织合法权益 ， 监督行政机关依法行使职权 ”为基本原则。这一原则贯彻在具体案件中 ， 即体现为法官在恪守中立原则基础上 ， 更多地关注原告诉讼目的所在 ， 减少其不必要的诉讼 “弯路” ， 提高审判效能。要想实现行政争议实质性化解 ， 就需要法官拓展审查广度和深度 ， 不局限于审查被诉行政行为的合法性 ， 而对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议同样给予关注 ， 且对当事人提出的诉讼请求作出穿透理解 ， 探求当事人诉讼真实意图 ， 发现行政行为背后所指向的根本行政争议。

从行政复议法、行政诉讼法关于受案范围的规定看 ， 内部行政行为不属于行政复议和行政诉讼受案范围。但是 ， 原告为什么要对批复提起行政复议呢 ？一是原告寄希望于复议机关作为上级机关 ， 对下级行政机关的行为进行内部监督纠错 ， 进而救济自己的权利 ； 二是经过复议之后 ， 如果复议机关没有支持自己的复议请求 ， 则原告可以向法院就行政复议决定提出行政诉讼 ， 开启司法救济的大门。本案形式上诉讼标的是省政府作出的行政复议决定 ， 法律关系为行政复议。沿袭传统审判思维 ， 法官仅需对行政复议决定的合法性进行审查 ， 判断原告诉讼请求是否成立并作出相应裁判 ， 审判即告完成。但如果仅一判了之 ， 而不顾及原告真实诉求 ， 任由其提出上诉或启动其他法律程序 ， 则于纠纷解决毫无助益。此时可以发现 ， 对批复提起复议和诉讼仅是原告不得已的手段 ， 其真正在意的是城市规划修改行为对其权利造成损害的救济事宜。

（ 二 ） 拓展审理范围

依法裁判是法官的基本职责 ， 没有充分权威的理由 ， 法官不得以个人价值判断打破法律的稳定性 ， 不能因追求个案正义而不顾普遍正义。裁判结论应当优先来自于既定的、实然的法律规范 ， 而非不确定的、应然的理论观点或实践经验与感悟。城市总体规划批复行为 ， 不作为行政复议对象是符合立法意图的 ， 立法规定并不存在明显的违背公平正义的不正当性。如前所述 ， 如果仅审查行政行为 ， 则有其局限性 ， 给权利的无漏洞保护造成困境。行政诉讼法将 “解决行政争议”作为立法目的 ， 言外之意即行政争议作为行政诉讼的客体 ， 法院将审查重点从形式上的行政行为转向公民权利这一实质内容 ， 更有利于保障相对人的合法权利 ， 回应诉讼请求 ， 实质化解行政争议。 实质解决行政争议的审判理念投射到个案中 ， 就需要将审查对象和审理对象进行区分。如果将审查对象等同于审理对象 ， 就不能揭示诉讼的本质 ， 不会着眼于案件的全部事实。最高人民法院裁判观点认为 ， 行政行为的合法性属于人民法院的审查对象 ， 而审理对象还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。 本案判决以既定法律规范为推理基础 ， 参照最高人民法院裁判观点并辅以学界通说进行论证 ， 从而得出案件裁判结论 —— 城市总体规划批复属于内部行政行为 ， 不属于行政复议受案范围 ， 被诉行政复议决定结论合法。至此 ， 法官对形式行政行为的审查即宣告结束 ， 但根本行政争议并未得到任何有效解决 ， 甚至未向前推进一步。为了使本案发挥更多的参考价值 ， 需要穿透形式上的行政复议行为 ， 使审理范围拓展至影响原告权利的深层行为 ， 方可对原告真正关切的利益进行有效回应。法院通过对案件更为全面的审理 ， 发现深层纠纷系因城市总体规划修改行为导致原告本已经获得的行政规划许可 （ 建设厂区正门的计划 ） 无法实施 ， 该行为损害了原告的合法权益。原告通过诉讼意在行使建设厂区正门的权利或使自己遭受的损失获得相应的赔偿、补偿 ， 这是原告复议和诉讼的真正意图 ， 也是行政争议的根源所在。

（ 三 ） 选择裁决方式

欲使行政争议得以实质性化解 ， 法官在个案具体处理上 ， 就不能满足于表面解决 ， 应妥善解决当事人的正当诉求、实质权益、信赖利益等。 依照耿宝建庭长前述观点 ， 纠纷是否实质化解 ， 要以原告的权利是否实际获得救济为判断标准。但是 ， 一方面 ， 修改城市总体规划的青岛市政府并非本案当事人 ， 法院不可使其直接参与到案件化解中 ； 另一方面 ， 青岛市政府所负职责为行政补偿 ， 这一行政程序尚未启动。因此 ， 无论法官如何努力 ， 通过本案一次性彻底解决行政争议的目标无法实现。为减少后续法律程序环节和诉讼次数 ， 法官在对原告的诉讼请求依法作出评价、探明侵害原告合法权益的行政行为之后 ， 选择了通过释法说理对原告赋权、指引的裁决方式。一是确认了原告作为补偿权利人的主体资格 ； 二是对原告寻求权利救济的路径和对象予以指引和明确。法官裁决某一具体案件 ， 并为潜在的纠纷提供明确的预期 ， 进而引导潜在纠纷的自行消解 ， 才是 “穿透”的本来之义和应有之意。

四、穿透式审判思维的功能与限度

（ 一 ） 穿透式审判思维的功能

穿透式审判思维的功能因案而异 ， 主要体现为实质化解纠纷 ， 或是为下一步的纠纷解决提供方案 ， 或是扫清纠纷化解进程中的障碍。就本案而言 ， 判决超越结论本身的功能有三 ：

第一 ， 排除申请人主体资格被否定可能。在行政补偿中 ， 申请人是否具备主体资格非常重要 ， 不具备主体资格的申请人提出的补偿申请 ， 将不会被受理。判决说理认定原告享有的合法权利 —— 国有土地使用权及获行政许可建设厂区正门的权利 ， 同时认定城市总体规划修改行为侵害了原告的权利 ， 原告与该行政行为之间存在利害关系 ， 属于行政补偿请求权的适格主体。该认定虽然不具有强制拘束力 ， 但代表法院的司法观点 ， 没有特别理由 ， 行政机关不得以主体不适格为由将原告的补偿申请拒之门外。在此后的行政救济、诉讼救济程序中 ， 原告对相关事实的证明负担减轻、证明风险降低 ， 节省了诉讼成本。

第二 ， 释明权利救济路径。通常情况下 ， 行政补偿需以复议或诉讼确认行政机关作出的行政行为存在违法、不当为前提 ， 但城乡规划法赋予了权利受损人直接提出补偿申请的权利。立法之所以规定这一特殊的权利救济路径 ， 是因为 “如果政府作出了批准决定 ， 却把补偿纠纷推给法院解决 ， 就很易导致法院裁判结果与变更规划许可决定之间的不一致 ， 会破坏法制的统一性 ”。这种特殊例外规定 ， 甚至不为法官、律师等法律专业人士所知悉 ， 遑论普通民众 ， 判决对该规定予以阐释 ， 使得纠纷中的权利义务主体明确 ， 避免了当事人再次选择错误救济路径。

第三 ， 确定负有补偿职责的主体。不能复议和诉讼不等于堵塞了依法救济通道 ， 只是立法对此设定了一条特殊的路径而已。青岛市政府并非案件当事人 ， 不能在判决中对其负有的职责或义务进行设定 ， 但并非不能对其所负有的职责予以阐释。 “判决以直白、权威的方式宣示规则是什么 ， 以庄严的口吻强调规则应当得到遵守。这对社会有清晰的规则指示作用 ， 从而消除潜在的争议。 ”本案判决即以释法的方式对青岛市政府负有的补偿职责进行提示、指引 ， 预先表明了法院对此类纠纷法律适用的观点 ， 相当于向其发送了一份司法建议书 ， 明确其法定职责。这样的提示和指引 ， 显然有助于行政机关主动履行补偿职责 ， 从而实现纠纷非对抗式化解 ， 降低与补偿相关纠纷发生概率以及诉讼风险。

（ 二 ） 穿透式审判思维的限度

在法律范围内的能动履职 ， 与司法谦抑原则不相冲突。 穿透式审判思维提倡司法在运行过程中贯彻为民司法 ， 主动实质性化解纠纷 ， 在遵守法定程序基础上 ， 通过充分发挥法官的能动性和创造性实现定分止争的司法目标。但能动履职必须以被动中立为底色 ， 法官对当事人诉讼请求的穿透理解 ， 以尊重当事人的本意为基础 ， 不能在唯目的论下肆意穿透 ， 更不得限制或损害当事人的实体及程序权利。简言之 ， 穿透式审判思维的运用必须要有边界意识 ， 要严格以法律规定作为 “穿透”的依据。超越法律授权的“穿透” ， 有悖司法中立原则 ， 必须高度警惕、坚决反对。

第一 ， 不得超越当事人的诉讼请求进行裁判。法律的裁判范围受当事人诉讼请求的拘束 ， 这是现代民事诉讼当事人主义法理的基本要求。 行政诉讼和民事诉讼相同 ， 都遵循不告不理的基本原则。司法被动性特征决定司法机关不得主动启动司法程序 ， 只能根据当事人的请求进行裁判 ， 且不得擅自变更、扩张或限缩当事人诉讼请求的内容。在行政诉讼中 ， 选择一个最为适当的诉讼类型 ， 对于当事人来讲通常并不十分容易。 法院审理应当针对当事人提出的诉讼请求进行 ， 如果当事人因对法律规范理解偏差、诉讼能力不足而提出不适当的诉讼请求 ， 法官有必要进行释明 ， 促进当事人正确行使诉讼权利 ， 由原告决定是否变更诉讼请求。此时需要注意的是 ， “释明权行使的目的是启发、提示当事人作出合理的诉讼行为 ， 因此法官不得利用释明代替当事人主张、辩论和处分 ， 不得主动代替当事人作出攻击、防御行为或者具体选择 ”。如果原告拒不变更诉讼请求 ， 法官则应依法对行政行为合法性进行审查并作出相应裁判 ， 而不能为了使原告的利益获得救济或为实质性化解纠纷而命令原告变更或依职权变更诉讼请求 ， 更不得脱离、超越诉讼请求径行作出裁判。

第二 ， 不得课以案外人责任。既判力是在西欧法律文化传统中形成的概念 ， 经过长期的发展 ， 大陆法系和英美法系诉讼法均继承了这一制度。我国法律中对既判力做了规定 ， 只是法律规定和配套规定较为粗线条 ， 适用范围和效果尚有较大的裁量空间 ， 既没有确定其适用范围 ， 也没有消除其所存在的模糊性 。最高人民法院发布的系列典型案例逐渐形成了司法实践中的既判力规则 ：（ 1） 生效裁判的判项产生既判力 ；（ 2） 生效裁判中据以裁判的主要事实和经过辩论认定的事实产生拘束力 ， 生效裁判中认定的一般性事实或次要事实 ， 一般不产生拘束力 ；（ 3） 生效裁判说理部分具有可推翻的拘束力 ， 或不具有拘束力。上述规则第 （ 1） 项并无争议 ， 但第 （ 2 ）（ 3 ） 项在学界和实务中分歧严重 ， 商榷空间较大 ， 这也造成了既判力规则掌握标准的不统一 ， 反映到裁判文书中具体呈现为少写慎说的防御性写作策略。基于既判力产生的拘束力 ， 法官当然不能在判项中判决案外人承担法律责任 ， 在事实认定和裁判说理时应当避免作出不利于案外人的事实认定或课以案外人责任 ， 以防权力滥用 ， 引发案外人对判决的异议。正如本案 ， 判决指出青岛市政府负有法定的补偿职责是对法律规定的阐明和对当事人及案外人的行为指引 ， 但若判决建议甚至责令青岛市政府对原告作出补偿决定 ， 则显然越俎代庖 ， 超越权力边界。

结语

行政审判理念现代化 ， 要把 “监督就是支持、支持就是监督”理念贯穿到审判全过程、各方面 ， 促进政府在行政程序环节减少违法不当执法、自我纠错、主动化解矛盾纠纷。对于不得已需要通过诉讼化解的纠纷 ， 行政法官要以 “如我在诉”的意识 ， 在法律框架内努力寻求案件处理的最佳方案 ， 使行政争议实质性化解作为评价审判质效的重要标尺 ， 提高行政审判的公信力和人民群众的认同度。本案法官注重穿透式审判思维的运用 ， 既审查被诉行政行为是否合法 ， 也穿透被诉行政行为探究行政争议的根源所在。虽然从裁判结果上看 ， 原告败诉了 ， 但从判决表述看 ， 法官改变了被动审查行政行为、依法作出司法判断的传统审判模式 ， 努力通过释法说理推进争议实质性化解。判决指明了原告寻求救济的路径并清除了可能出现的障碍 ， 向负有补偿职责的行政机关提出了履职指引 ， 降低了衍生案件和信访发生概率 ， 节约了私人成本和司法资源 ， 演绎了案件裁判的最佳方案。