政策解读：2025年能源路线图下发，强化能源安全底线

2025 年 2 月 27 日，国家能源局下发《2025 年能源工作指导意见》（以下简称《意见》），旨在统筹 “十四五”收官与“十五五”规划衔接，强化能源安全保障与绿色低碳转型的协同推进，通过系统性改革与技术创新推动能源体系向高质量、高韧性方向升级。与 2024 年能源工作指导意见相比，政策逻辑从强调规模扩张转向结构优化，从分散试点转向全国统筹，凸显中国在全球能源转型中的战略主动。

国家能源局相关负责人表示，当前，中国能源发展面临一些风险挑战，国际形势复杂严峻，油气外采率仍较高，新能源快速增长对系统消纳提出更高要求，能源关键技术装备攻关仍需强化，能源体制机制改革需向纵深推进。文件提出针对性政策举措，有助于进一步加快规划建设新型能源体系，合力完成“十四五”收官，以能源高质量发展和高水平安全助力经济持续回升向好，满足民众用能需求

1、坚守能源安全底线，推动绿色低碳转型

《意见》强调能源底线思维，持续增强能源安全保障能力。发挥化石能源兜底保障作用，强化非化石能源安全可靠有序替代，提升系统调节能力，保持国内能源生产合理弹性和适当储备，压实能源安全生产责任，强化海外能源资源供应保障，守牢能源安全底线。

在此基本原则上，《意见》核心目标聚焦能源保障、绿色转型和发展质量提升三个方面。

供应保障能力提升。煤炭稳产增产，原油产量维持2亿吨以上，天然气产量“较快增长”，油气储备规模持续扩大。全国发电总装机容量达36亿千瓦以上，新增新能源装机超2亿千瓦，发电量约10.6 万亿千瓦时（较2024年增长12.8%），跨省跨区输电能力增强。

绿色低碳转型深化。非化石能源发电装机占比提至60%（2024 年末为57%），占能源消费总量比重达 20%（2024 年未明确，但清洁能源发电占比为33%）。重点推进工业、交通、建筑等领域可再生能源替代，完善新能源消纳政策。

发展质量效益优化。火电机组平均供电煤耗保持合理水平。风电、光伏发电利用率保持合理水平，光伏治沙等综合效益更加显著。大型煤矿基本实现智能化。初步建成全国统一电力市场体系，资源配置进一步优化。

2、煤炭、煤电等化石能源强调兜底保障

《意见》指出要“发挥化石能源兜底保障作用，强化非化石能源安全可靠有序替代，提升系统调节能力”，预计煤电的可靠性价值、灵活性价值有望得到更加充分的定价，收益模式和估值均有望重塑。同时， 加强化石能源清洁高效开发利用，积极推进能源消费侧节能降碳。

煤炭推进稳产增产、清洁高利用。2025 年《意见》明确煤炭“稳产增产”目标，推进煤炭供应保障基地建设，有序核准一批大型现代化煤矿，加快已核准煤矿项目建设，持续推进煤炭产能储备工作。持续深化煤炭清洁高效利用，推动煤炭洗选高质量发展，加强煤矿瓦斯抽采利用，促进煤炭矿区采煤采气一体化发展。截至 2024 年底，全国原煤产量达 47.6 亿吨，2025 年将继续保持稳定增长。煤价中枢持续下移，2025年秦皇岛5500大卡动力煤价格已跌破 700 元/吨（年初均价746.89元/吨，同比降22.8%）。

煤电行业站在“保供调峰”与“低碳约束”十字路口。《意见》提出，深入研究谋划煤电降碳思路举措，分阶段、按步骤实施新一代煤电升级专项行动。持续推动煤电“三改联动”和落后产能淘汰。短期受 益于煤价下行，长期定位转向“灵活性调节电源”，其可靠性与灵活性价值将通过市场化机制定价。

3、新能源发电：推动全面入市与绿电直供

《意见》提出，大力发展可再生能源，统筹新能源就地消纳和外送。积极推进第二批、 第三批“沙戈荒”大型风电光伏基地和主要流域水风光一体化基地建设，科学谋划“十五五""沙戈荒”新能源大基地布局方案，积极推动海上风电项目开发建设，加大光伏治沙、光热项目建设力度”。与《2024 年能源工作 指导意见》相比，政策对于新能源发电的态度更加积极，尤其是海上风电“积极推动”的定调有望推动产业规模化发展。

2025年新能源发电更加注重消纳利用。《意见》提出统筹新能源与重点产业优化布局，拓展新能源应用场景，在工业、交通、建筑、数据中心等重点领域大力实施可再生能源替代行动，积极支持零碳园区建设和光伏建筑一体化，更好促进新能源就地消纳。

在制度建设上，《意见》提出要“统筹新能源发展和消纳体系建设等重点问题研究；创新新能源价格 机制和消纳方式，推动新能源全面参与市场，实现新能源由保障性收购向市场化消纳转变；研究制定绿电直连政策措施”,预计政策持续刺激下新能源消纳和电价问题有望迎来边际改善。

4、抽水蓄能：2025年装机容量目标6200万千瓦

《意见》提出稳步推进重大水电工程建设，2025年要推动抽水蓄能装机容量达到6200万千瓦以上。2025年，水电重点转向“水风光一体化”基地建设，提升流域综合效益。

抽水蓄能的调节价值不断提升。2024年末，我国抽蓄装机容量为 5700万千瓦，对应2025年新增装机500万千瓦以上。根据测算， 2020-2024年我国抽水蓄能年均新增装机638万千瓦，新型电力系统建设过程中，抽蓄作为调节性资源重要性凸显，2025年新增装机规模仍较为可观。

5、核电：新核准一批成熟沿海项目

《意见》提出，核准一批条件成熟的沿海核电项目，因地制宜推动核能综合利用。当前，地方政府积极推动核电建设，山东提出“争取获批海阳三期、莱阳一期等核电项目”；浙江提出“积极推进三门核电三期项目”；辽宁提出“加快推进庄河核电一期项目”；广东提出“推进台山核电3、4号机组核准”；福建提出“提速华能霞浦核电一期等前期工作”；充足的场址储备有望支撑2025年核电核准数量维持2022-2024年的水平(10/10/11台)。

6、深入推进能源改革和法治建设

能源体制机制和制度建设是历年能源工作的重点。

《意见》提出持续完善能源体制机制。完善能源资源探产供储销统筹和衔接机制，持续深化油气管网机制改革，优化管网建设和运营机制。研究建立能源行业碳排放核算机制。创新新能源价格机制和消纳方式，推动新能源全面参与市场，实现新能源由保障性收购向市场化消纳转变。研究制定绿电直连政策措施。出台促进绿证市场高质量发展的政策文件，落实绿色电力消费促进机制，完善可再生能源消纳责任权重制度，压实电力用户绿电消纳责任。建立适应新型储能、虚拟电厂广泛参与的市场机制。

深化全国统一电力市场建设。加强国家、区域/省等多层次市场协同。持续完善关键机制设计，进一步健全电力市场“1+N”基础规则体系，推动电力中长期市场连续运营，完善辅助服务市场机制，实现省级电力现货市场基本全覆盖。实现南方区域电力市场长周期结算试运行，进一步扩大长三角电力市场交易规模，稳妥推进京津冀电力市场建设。推动跨省跨区市场化交易，推进省级市场标准化建设，制定电力现货市场建设指引。

不断健全能源法治体系。加快推进电力法、可再生能源法、煤炭法以及电力安全事故应急处理和调查处理条例等制修订，推动制定《石油储备条例》。加强能源监管立法研究，开展配套规章起草工作。与全国人大法工委联合编制印发能源法释义，详细解读能源法立法精神、重点制度及实施机制，开展能源法培训，提高依法行政水平。

【领航智库】新能源决策参考

（2025年9期）

1

宏观经济与能源运行动态

·国家统计局：2024 年我国 GDP 总值 133.97 万亿元，风光装机首超 14 亿千瓦；

·外媒：中国经济和外部挑战预计是两会焦点。

2

新能源行业重要信息

·浙江省推动碳排放双控，到 2030 年底全省风电光伏装机达 8000 万千瓦。

·宁夏发展新质生产力指导意见发布，2025 年新能源规模达到 10GW。

·江苏探索体现不同品质电能价值的电力市场体系。

·云南促进光伏发电与光伏制造融合发展。

·蒙西电力现货市场转正。

3

重点能源企业动态

·【国家电网】市场化交易电量首破 5 万亿，新能源占比首次过半；

· 【华电集团】全国最大“沙戈荒”新能源基地开工；

· 【中石油】2025 年光伏组件集采招标；

· 【中国电建】三个抽蓄项目全面开工，总装机量 4000MW；

·【中国能建】签约沈阳风光制氢融合生物质绿色醇油基地项目（含 2GW风电）；

·【龙源电力】宁夏规模最大储能电站并网；

·【三一重能】500MW风电储能项目开工；

·【四川能源发展集团】正式揭牌成立，注册资本 310亿。

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