政府报告之外，一场破与立的关键改革

前天《》分享了小镇解读政策的一些方法，并以“提振消费”为例。虽然阅读数据极差，但大家普遍觉得好，这就很有意义，对长期主义而言，流量不过是捎带的，多固然好，少也无妨。等有闲了，再从报告里找几段展开下，欢迎大家留言感兴趣的段落。

在这篇中，小镇谈到两会是程序会，所以政府工作报告并非新政策的源头，而是贯彻此前确定的基调。因此没有必要等到政府工作报告出来才对一些政策进行解读，只要常看小镇文章，对于一些变化明显的政策走向并不会惊讶。

但两会仍然很关键，有几项需要特别关注：

一是要关注会期内各种活动释放的信号，尤其是领导人参加团组会议。这个暂不展开，等会议结束视情况谈谈感想；

二是会期内的新闻发布会，尤其是经济主题的发布会，往往信息浓度很高。

昨天经济主题发布会，五大部长出席，有几个点特别需要关注：“研究了化解重点产业结构性矛盾的政策措施，拟分行业出台具体方案”“设立国家创业投资引导基金”“创设新的结构性货币政策工具”“创新推出债券市场的‘科技板’”“加大财政和金融政策联动力度”“推进长期资金长周期考核政策文件的制定修订”“完善宏观审慎管理政策”等等。

有的小镇已经谈过了，比如财政和金融联动，参见2024年10月的《》。

上面点到的7个点，每一个都非常重磅，都属于深水区的中长期改革，要打破体制机制，还要解决复杂的矛盾关系，基本都涉及到“五大矛盾”之一，需要最高层排版决策。关于五大矛盾，参见年初的《》。

这几个大政策本身已经很重要，而决策背后体现的方向性倾向，更加重要，有利于把握政策方向感，方向感是理解政策最重要的基础。

三是计划和预算报告，这次小镇更关注预算报告。

每年两会，核心是五个报告，其中两高的报告专业性强，所以并非大众普遍关注的，最核心的是政府工作报告、计划报告、预算报告，这三个报告中，计划报告是对政府工作报告的细化和具体化，向来备受关注，而预算报告关注度就相对低了，而且在大多数年头，预算报告也确实没有什么大的变动。

但正好因为大多数年头没什么大变化，所以在变革之年，更需要关注预算报告。

毕竟古今中外，最核心的就是钱从哪里来、钱往哪里去。

2023年底，中央经济工作会议提出谋划新一轮财税改革，因为已经30年持续改革，这一轮财税改革到不了1994年分税制的变革程度，但正因为百尺竿头更进一步，才更显难度。而正如小镇在《》一文所谈，目前面临的诸多难题和挑战，背后的一大根源就是央地关系，尤其央地财税关系，这是最深层次的改革之一。

3月5日网上已经公布了预算报告，但最关键的第三部分只保留了大标题，其中“（二）推进财政科学管理”“（三）深化财税体制改革”就是小镇最关注的两部分。

小镇关注前者的“零基预算改革”，后者的“高质量发展转移支付激励约束机制”，后者是去年的两会预算报告上首次提出的，原话是“研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制”。

谋划新一轮财税改革提出已经两年，但动作很小的情况下，这是一窥新一轮改革设想的宝贵切入点。

“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”也已经写进2024年7月的三中全会决定；2024年12月国常会听取了建立促进高质量发展转移支付激励约束机制汇报，但新闻报道透露信息很少，只提到“安排激励资金向税收贡献大、收入增速较快的地区倾斜”“鼓励各地通过高质量发展涵养税源”两个原则，前者对应今年更重视“经济大省”，后者则涉及到税改。

就在国常会召开的同一天，全国财政工作会议也在北京召开，提出“要大力推进财政科学管理，推进零基预算改革，全面深化财税体制改革，有效防范化解地方政府债务风险”。

“零基预算改革”“高质量发展转移支付激励约束机制”，这是两个极为关键的改革，这要比单纯财政刺激、货币刺激影响更大。

先说“零基预算”。

所谓“零基预算”，指的是预算编制时一切从零开始，要结合本地区、本部门财力状况、支出的轻重缓解，逐项议定预算年度内各支出内容的必要性、合理性及开支标准。这必然有利于降低政府债务压力，也能够优化财政收支结构，但难度极大，因为预算就是权力的核心。

由于中国长期以来GDP和财政收入增速很高，所以预算编制基本是在前一年基础上保持一定增长，也就是说每一年的预算报告都是在上一年、上上一年等等前期预算基础上形成的，基本参照GDP增速进行调整，也就是与GDP增速挂钩，而不是根据实际需求。这里面必然存在很多早就应该清理掉或者优化的财政支出，也必然存在浪费。

所以早在2013年十八届三中全会，就决定“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，但落实难度极大。

央地、地区之间，博弈最激烈的就是财税。

《预算法》就算典型，最初版于1994年制定，当时正进行分税制改革，所以存在诸多妥协之处，因此1997年就出现了修订草案，有关修订的研讨会也是年年开。2004年十届人大常委会预算工委牵头修订，还纳入了2006年立法计划，但最终搁浅；2009年十一届人大常委会预算工委重启修订，原计划2011年三审过会，然而直到2011年最后几天，国常会才通过了《预算法（修正案）草案》，进入人大立法流程。

而在公开征求意见时，竟然收到了超过33万条意见，甚至高于2006年《劳动合同法（草案）》征求意见的19万余条，可见关注度有多高。

每次审议的时候，由于人大常委会委员很多在地方工作过，现在也不求着财政了，于是发言非常激烈，让小镇大开眼界。比如有委员就说，怎么能怪地方年底突击花钱，每年预算批了，等钱到账都三季度甚至四季度了，不突击花钱，欠款怎么办？年底决算怎么报？明年预算怎么办？

实际上四审的时候仍然意见很大，在只不过已经20年了，《预算法》必须要修订，当时也迫切需要通过加强预算管理约束越来越出轨的隐性债务；而按照人大立法一般规则，新法也就最多“三审”过会，修订到了“四审”这已经打破常规。

不多展开了。

从2013年十八届三中全会首次提出“清理规范”，之后7年进度并不大，最终在2020年2月，时任财长刘昆在《积极的财政政策要大力体质提效》一文提出“探索运用零基预算理念，根据实际需要科学核定预算，完善能增能减、有保有压的分配机制，打破支出固化格局”。

2020年7月，按照零基预算理念对2020年预算进行了全面梳理，当时主要针对会议、差旅、培训、出国等公用经费以及受疫情影响可暂缓实施和不再开展的项目支出。客观地说，疫情的三年，给了推行零基预算，砍掉很多长期固定开支的契机，打开了预算改革的口子。

之后“零基预算”一直在推进，2024年前期准备工作基本完成。2024年7月三中全会提出“深化零基预算改革”，12月中财办解读经济工作会议，在谈到财税体制改革时，提到“在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破”，然后就是前面提到的12月国常会和全国财政工作会议再次谈“零基预算改革”。

过去这几年，基础工作自然也包括一些部门、地区的试点。2024年下半年已经开始扩大试点，一些省份如内蒙古在去年四季度就发文，在2025年试点推进零基预算改革。

今年的政府工作报告也提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”。

再谈“高质量发展转移支付激励约束机制”。

目前，中央转移支付规模已经超过10万亿元，2023年时中央转移支付就已占地方总财力的40%以上，更占中央总支出的70%，地方交给中央的钱，全部返回了地方，还要靠赤字贴补一部分。

而转移支付有三类：

一是一般性转移支付：用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和区域协调发展，常说的基层“三保”也就是保基本民生、保工资、保运转支出就是主要部分；

二是专项转移支付：按照法律、行政法规和国务院的规定设立，用于办理特定事项。

前两项都是2014年《预算法》修改后新增的。

三是共同财政事权转移支付：这是2019年整合设立的，主要是履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，用于增强地方改善基本民生和公共服务的能力。

根据2023年8月《国务院关于财政转移支付情况的报告》，这三项规模分别为5.1万亿、0.8万亿、3.8万亿。

“高质量发展转移支付激励约束机制”，一方面要发挥转移支付的激励作用，要在过去重视公平的同时，开始略注重效率。

这也是2022年提出“经济大省挑大梁”之后必然调整，如果一个省财政缴纳得多，那就应该获得更多的转换支付资金，这会提高经济大省搞活经济的积极性。

另外去年还提出“粮食产销区省际横向利益补偿”，今年要求落地见效，除了山东、河南、四川，其他经济大省基本是主销区，需要向主产区提供横向补偿，有出总得有进。

另一方面不仅调整激励机制，还要考虑增设新的转移支付类别。也就是去年12月国常会之后，新华社采访财政相关负责人，透露“中央财政从2024年起，在现有转移支付资金中单独安排促进高质量发展激励资金”。

过去的激励比如农业转移人口市民化奖励资金、产粮大县奖励资金等等，这都是补贴区域发展差异、支持事关国家安全的食物安全等。而“促进高质量发展激励资金”，这是首个鼓励效率而非均衡区域发展的转移支付类别，根据目前国家发展倾向，很可能用于支持科技创新、先进制造、绿色发展等等符合高质量发展的领域。

2024年已开始单独安排，2024年12月国常会已听取汇报，那么两会后就应该印发正式文件了，或者由财政部门以部门规章形式直接出一个办法。

具体如何，需要等闭幕会表决通过后，再具体分析。

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