美丽新世界：政府的角色是否将发生永久性的改变

作者｜迈克尔·基恩（Michael Keen） 国际货币基金组织财政事务部前副主任，东京大学研究员。

乔尔·斯莱姆罗德（Joel Slemrod） 密歇根大学经济学David Bradford杰出校级教授、经济系主任，罗斯商学院商业经济学Paul W. McCracken院级教授，税收政策研究所主任。曾任美国总统经济顾问委员会高级经济学家。两位都曾任国际公共财政学会主席，且都获得美国国家税收协会颁发的丹尼尔·霍兰德终身成就奖，以表彰他们对公共财政研究和实践的杰出贡献。

当世界各国于2020 年纷纷采取前所未有的新冠疫情应对措施时，许多人预测政府的角色将发生永久性的改变。 但我们并不确定在疫情过去之后，支持大规模财政干预的广泛共识还能否持续，更不用说对民众生活与社交活动的空前监督。

我们感到有把握的是，这个世界的税收制度在今后几十年里将任务艰巨, 它们需要为应对许多紧迫的全球性挑战, 如高企的公共债务、 迫切的发展需求、 人口老龄化、 不平等恶化、 全球化、 气候变化等而发挥关键作用。这些挑战会造成相互关联、 错综复杂且往往相互叠加的影响，在此之上还有大规模快速技术变革带来的潜力与破坏。

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《税的荒唐与智慧：历史上的税收故事》

[美] 迈克尔·基恩 / 乔尔·斯莱姆罗德 著

薛凯欣 / 余江 译

中信出版集团

2025年2月

艰难时代

为了走出新冠疫情危机, 几乎所有国家的公共债务水平都有大幅提升。 而此前的债务以和平时期的标准来看本就处于极高的水平:2019—2020 年, 全球公共债务与 GDP 之比提升约 15 个百分点, 达到近 100%, 发达国家则超过 125%, 是二战结束以来的最高水平。这一问题可以有多种解决办法: 最理想的办法是依靠强劲的经济增长,当利率水平较低时, 削减债务水平尤其见效; 某些时候得靠债务违约或者债务减免; 还可以通过货币融资或者削减开支。 但无论何种选择, 很可能都需要大幅增加税收收入。

税收收入的挑战在不同国家有不同的表现形式。 对许多发展中国家而言 (如今约有一半发展中国家的税收收入不及 GDP 的 15%) 是保障民众过上体面的生活。 实现 2030 年可持续发展目标要求发展中国家增加财政支出, 为此需要再筹集占 GDP 15%的资金。

很大一部分资金无疑必须依靠自身的税收制度建设，这是一个相当艰巨的任务, 要求发展中国家在短短几年内实现今天的发达经济体用数十年取得的成就。 上文介绍的启示都可以作为参考, 但没有一条可以保证能轻松迅捷地实现如此规模的进步。

对几乎所有国家而言, 筹集更多财政收入的现实压力来自人口严重老龄化, 这一现实与未来密切相关。 在今后 40 年左右, 全球 65 岁以上人口占比预计将翻番, 高龄老人 (80 岁及以上) 占比将增至目前的 3 倍。

这种影响在发达国家尤其严重, 到 2060 年, 65 岁以上人口的数量将与劳动年龄人口相当, 日本目前已经如此, 尽管发展中国家的人口总体上更加年轻, 还没有这样迫切的压力。

于是, 参与就业并缴纳收入相关税收的人口占比将下降, 再加上大多数国家的政府负担了很大部分的医疗费用, 公共卫生与长期看护的支出将飞涨。 有一项研究估算, 经合组织成员国的此类费用到 2060 年将大致翻番,需要再增加的税收相当于 GDP 的 8%。筹集更多养老资金的压力同样在加剧, 尽管程度可能略轻。 部分新增税收可以来自更年长的世代自身, 例如推迟可以领取养老金的退休年龄, 或者通过提高增值税和其他消费税的税率等更隐蔽的措施 (此类税收的负担会更多由老年人承担, 因为他们倾向于逐渐消耗收入而非积累储蓄)。 当然, 要指望年轻人既扶持老年人, 又为自己积攒退休金, 也会引发世代之间的横向公平难题。

更普遍地说, 我们已看到税收制度如果被认为不够公平合理, 其效力将大打折扣。 因此, 不平等的恶化引发了进一步的挑战, 甚至被称作 “我们时代的决定性挑战” (尽管还有其他许多挑战也在竞逐此称号), 至少从它与民粹主义泛起的联系来看, 确实如此。

在全球范围内, 如今大约 1%的人口控制了总财富的一半。

在许多 (虽非全部) 发达国家, 收入不平等自 20 世纪 80 年代以来迅速加剧, 例如,美国顶层 1%群体在税前收入中所占的份额到 2012 年翻了一番多, 达到 20%。 大多数其他国家的这一比例也在提升, 但速度慢一些, 英国从 7%增至 12%, 法国从 8%增至 11%。 到 2008 年全球金融危机及大衰退之后, 这一提升势头似乎有所减弱。

在过去，转移支付、 医疗、 教育等方面的公共支出对调节实际收入不平等至少发挥了与税收相当的作用。这当然也加强了筹集更多资金以满足此类支出的需要。 从税收本身来看, 要求提高税收累进程度的声音正在增强。 假如新冠疫情让社会感受到弱势群体面对共同挑战时遭受的损失最为惨重, 更富有的群体需要并愿意分摊负担, 展示团结精神, 这样的呼声还会被继续放大。

以上所有趋势都表明税收制度在未来将面临更大压力, 需要筹集更多收入, 所用的手段要符合不断发展的公平观的要求。 这种压力的大小在各个国家有所不同, 各国也会采取不同的应对方式, 但前文总结的若干启示依然可以为应对挑战提供帮助。 各国会更加努力地寻找减少经济成本 (额外负担) 的办法, 这可能意味着更多地依赖对不同类型的经济租金征税, 虽然仅靠这些明显不足以满足财政需要。 提高税收遵从度可以用更具公平感的方式增加税收收入。 但与此同时,税收归宿问题会提醒我们, 在试图对富人征税的时候要区分表面效应与实际效应。 最终还是要回到上述的一条启示: 设计得当的税收制度必须在公平与效率之间做好权衡, 而这只有通过广泛的政治行动去解决。

作为又一个生存议题, 气候变化为我们协调好税收收入需要与促进资源有效配置提供了机会。 这对税收制度显而易见的指导意义是:世界需要开征碳税, 或者某些类似形式的碳价格。 在许多国家, 即使很小幅度的碳税也能筹集到相当于 GDP 1%的财政收入, 这虽然还远不足以满足上述的财政需求, 但仍是值得重视的贡献。

当然在应对所有这些挑战时, 我们还面临一个基本问题: 税基的流动性正变得越来越强。 在新冠疫情之后, 各国试图更坚定地明确并捍卫国家利益, 这可能减缓税基流动的势头, 但问题依然存在。 这将使各国更难以完成它们即将承担的各项任务, 如筹集更多的资金, 增加富人阶层的相对税负, 实施更激进的碳税等, 除非建立远比目前紧密的国际合作。 这还将迫使各国政府更多地依靠跨境流动能力较弱的税基, 例如流动性较弱的普通民众的消费, 这不利于缓解不平等问题。 对土地和涉及特定地点的其他类型的经济租金征税也会变得更重要, 并更可能落在富人群体头上, 然而此类税源产生的收入可能有限, 不足以取代主要面向非流动消费者的税收。

解决此类挑战的唯一办法是深化国际税收合作。 如若不然, 依旧难以对高流动性的富人群体征税, 国际税收制度将更加声名狼藉, 有效的碳价格制度也将继续面临重重阻碍。 从乐观的角度来看, 我们能看到这种合作兴起的迹象, 包括公司税改革的多边讨论与 《巴黎协定》。 但这些进步的幅度都还太小。 我们显然需要更具创新性的办法, 或许可以在国际上采用某种目前在联邦制国家内部普遍实施而国家之间却极少听说的税收分享协议; 又或许在遥远的某一天, 可以建立世界税收组织 (World Tax Organization), 就像世界贸易组织在贸易领域扮演的角色那样, 负责制定和实施某些方面的税收法规。

美丽新世界

这些问题尽管艰巨, 但 20 年前甚至一个世纪之前的政策制定者却很容易理解它们的实质。 不过, 技术的飞速进步则会让过去的人们深感震惊, 它将给税收活动带来何种影响, 我们今天依然难以估量。技术进步如何能够帮助税务机关以更高效的方式完成他们一向负责的各种任务: 汇集多种来源的信息, 采用预填报形式的纳税申报表, 利用移动通信技术缴纳税款以及向纳税人传递重要信息, 开发和利用跨境收集、 比对纳税人信息的技术能力, 借助无人机查看未申报的房产……还有其他很多例子。 税务机关开始利用大数据的预测功能来提升侦测异常申报的能力, 另外在澳大利亚和新西兰的纳税人客户服务中, 已经采用语言识别系统来核实申请人的身份。 在推动数字技术大显身手方面, 新冠疫情冲击发挥了前所未有的作用。 由于现场交流和纸质文件的工作方式被打断, 政府机关更多地采用数字技术作为替代手段, 其他人也由此意识到跟上潮流的重要性。

问题同样如影随形。 诈骗犯也在利用数字技术, 还有涉及安全和隐私的各种现实问题。 例如, 英国税务海关总署在 2007 年丢失了包含约 2 500 万名纳税人信息的数据磁盘。至少就目前而言, 许多人似乎并不太介意让谷歌、 亚马逊及其他企业了解自己的购物习惯并从中获利, 却十分憎恶让 (拥有更大强制力的) 政府掌握自己太多底细的主张。

数字化还在改变目前处理税收事务的方式。 以平台革命为例, 如爱彼迎、 优步和易贝等网站采用的商业模式, 我们是应该把司机视为优步公司的雇员, 从而要求企业为其代扣代缴所得税, 还是应该将司机视为独立承包商, 从而需要解决对自雇群体征税时面临的各种问题? 我们还看到, 企业在没有设立实体机构的国家开展经营活动的能力越来越强, 从而削弱了国际公司税体系的一项核心规范的支持基础。

我们可以相当肯定地说, 所有这些还只是开始。 例如在预填式申报之外, 有人建议采用一种数据检索平台, 让纳税人和税务专家可以从政府维护的安全数据库中获取和下载纳税信息。

于是，纳税人及其税务顾问就可以从此类中央信息交换中心获得帮助, 而无须再到雇主、 金融机构或第三方机构那里收集信息。 这样的数据库能够大幅节约税收遵从成本, 但也可能放大对隐私和安全的忧虑。

还有一个更根本的要点在于：数字化不仅是用不同方式 (但愿是更好的方式) 完成我们正在做的事情, 它还能够让我们做之前不可想象的事情。

我们不愿意看到对机器人征税, 尽管有人建议用这种办法来缓解自动化对就业的冲击。这种税收会压抑创新, 更好的应对方式可能是确保技术进步的收益被较为合理地分配, 而不是压倒性地归属极少数超级明星发明家。信息本身堪称新型石油, 它们附带的价值或许还会是更有前途的税基。

我们可以设想最终会出现更具颠覆性的变革，例如，区块链号称是一种可完整保持全部交易记录、 防止篡改的工具，可以视为收税员记账簿的全新升级版。 例如有人建议在区块链系统中嵌入 “智能合约”，以此来自动缴纳增值税。 但如果所有交易都以这种完美方式记录下来, 包括面向最终消费者的销售 (姑且想象已经找到了某些办法来确保执行), 我们其实就不再需要增值税了, 零售税同样能够解决问题，因为之前有过介绍, 增值税的优点正是确保没有记录在案的交易也能至少缴纳部分税收。

当今税收制度的另一个核心要素——公司税——最终也可能面临根本性变化, 甚至有可能消失。 我们这里说的并非国际税收竞争导致的非预期的税基侵蚀, 或者取消公平定价和实体机构存在标准等过时的规范, 而是指随着获取和操控大量信息的能力提升, 我们可以在未来某个时点放弃从公司层面对收入征税, 转而将利润分摊到潜在股东头上。 通过对这些个人的收入征税, 能够更好地实现纵向公平。 今天看这样的现实可能性还很小, 但就在不久之前, 如今正在变成日常操作的利息支付和资产的自动信息交换机制也曾被视作幻想。还有一种可能是, 放弃在大多数情况下以一年作为征税周期的古怪习惯, 而是结合跨时期的信息, 以类似生命周期为基础的方式来征税。 这样一来, 对支付能力的评估就可以超越我们在生活中经历的各种起伏变化。 与此同时, 政府还有可能更快速而完整地对这些起伏做出响应, 在人们真正需要帮助的时候救急, 比如就在今天之内, 而不用等到几周之后或者税务年度结束时。 这意味着把公共财政中的税收与福利两方面更紧密地结合起来, 而传统上它们属于不同官僚机构负责的领域。 毕竟对税收和福利事务而言, 它们都需要大致相同的婚姻和个人状况的信息, 如果此类信息变得更加丰富、 及时且易于管理,采用更整体化的方式就能够提高干预措施的效率, 并使制度设计更连贯一致。 此类制度能兼顾长期和短期因素, 可以根据生活中不断出现的意外情况, 持续调整应纳 (或应免) 税额与获得的福利津贴。

不过，最剧烈的变化或许会来自人类基因组领域令人惊叹的技术进步。 如果我们发现某些遗传标记与毕生收入水平或福利及支付能力的其他指标之间存在统计相关性, 税收和转移支付制度就可以把它们作为一种输入变量, 用于决定个人的应纳税额 (可能为负值), 类似于如今经常采用的残疾、 年龄、 婚姻状况等指标。

这听起来又回到了科幻小说, 但目前有报道宣称, 学者们已经发现了一种可能影响某些智力表现的基因, 并明确识别了影响罹患虚弱性疾病概率的若干基因。 这些知识有可能帮助设计出更高效的税收: 假如基因信息是不可改变的, 并与人们的收入能力有关, 那么原则上就可以利用它来设计理想的一次性税收。

当然这会引发棘手的横向公平问题, 给决定哪些因素才是 (以及不是) 可以接受的, 并以此为基础实施差别待遇的古老难题带来新花样。 例如, 我比你更容易罹患某种可怕的疾病,这样的信息是否应该成为税收和福利制度中对你我给予不同待遇的合法基础?

当然，发挥技术进步的潜力还要求制度与观念方面的根本变革。有些涉及深层的哲学认识, 有些更平淡无奇。 例如, 税务机关已越来越多承担起福利支付方面的任务, 却发现征集税收与发放福利所对应的工作方式有很大差异。 当英国税务海关总署开始负责劳动所得税抵免类型的福利发放时, 它们原有的接待室都成了问题, 因为没有足够多卫生间供孕妇使用。当然在这方面, 我们至少已经有成熟的技术方案。

是非功过谁与说？

对我们今天的征税方式, 后人无疑会看到许多荒唐的方面。 在他们眼中, 如今的公司所得税采用的 “公平定价” 逻辑, 或许像我们看待中世纪神学讨论中关于针尖上能站多少个天使跳舞的逻辑一样稀奇古怪。 另外, 有些引人发笑的事情也会发生, 例如注定会像转盘式拨号电话那样消失的纳税申报表, 以及用地球围绕太阳公转的时间长度作为纳税依据的有趣习俗, 等等。 甚至增值税这项我们时代最伟大的税收进步, 也可能引发后人宽容的微笑。

毫无疑问, 后人还将从我们的不作为中看到许多荒唐之处。 看到我们没有把公共支出的税收与福利两方面完全整合起来, 他们可能会难以置信地摇头, 然后又惊讶于我们极少利用私人企业去征集税收,还有税务机关粗糙的业绩奖励制度。 看到我们容忍特殊利益集团操纵税收制度，为自身而非公共利益服务, 他们是否仍有可能感到好笑?这也许是一种奢望。

反过来，他们能从我们身上看到哪些智慧呢? 不妨畅想一下, 假如我们现在采取坚决行动, 及时建立有效的碳税制度，以防止气候变化导致的灾难, 并且在国际税收事务中发展出有效的合作机制, 这应该会赢得后人的崇敬。 或许当情况变得足够糟糕时，我们真的会有如此作为。

但未来的政府所依靠的治理智慧不是我们这代人发明的, 而源于我们前几代的税收设计者和执行者: 高度重视纳税人在行为和特征方面的判断与息, 以此建立既警惕对经济活动的附带损害, 又符合主流公平标准的税收制度。 这是税收设计与征集的发展历程的一条通用线索, 从古代中国圣贤采取井田制的建议, 到 G20 决定将纳税人利息收入的自动信息交换作为国际惯例。 如今, 随着任何个人的潜在可用信息变得极其丰富, 各种可能性开始超出我们的想象力。未来的政府将如何利用超出想象的丰富信息来改造税收制度, 这会在很大程度上展示它们如何更普遍地行使国家强制力。 在新时代的机遇与敏感问题中上下求索时，政府将有很大的空间去做傻事，也迫切需要新的智慧。