最高法院案例：所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响

裁判要旨

行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。

行政诉讼法第二十五条第一款看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申2560号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）臧金凤，女，1989年10月4日出生，汉族，住安徽省砀山县。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省宿州市砀山县人民政府，住所地安徽省砀山县砀城政务新区。法定代表人陶广宏，该县人民政府县长。

再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）臧作兰，男，1929年4月8日出生，汉族，住安徽省砀山县。

再审申请人臧金凤因诉安徽省宿州市砀山县人民政府（以下简称砀山县政府）土地行政登记一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00387号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员李纬华、代理审判员霍振宇参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明以下主要事实：涉案土地位于砀山县砀城镇北郊行政村臧屯村。臧金凤与臧作兰系邻居，臧金凤居东，臧作兰居西。2010年7月20日，臧作兰提交了《土地登记申请审批表》、身份证明，砀山县砀城镇北郊村民委员会出具的《土地权属来源证明》，该证明载明，臧作兰系臧屯村民小组村民，“拥有一处宅基地，属集体所有权土地，最初于1981年7月安排使用至今，符合土地利用总体规划和村镇建设规划；宅基地建有主房一层二间，土地东西长12.20米、南北宽17.80米，总面积为217.66平方米，东至臧金凤、西至路、南至路、北至路，四至清楚，无任何争议”，并有砀山县砀城镇人民政府盖章确认属实。同日，砀山县政府进行了地籍调查，查明了土地权属及宗地四至，并进行了审核。2010年8月20日，砀山县政府向臧作兰颁发砀集建（2010）字第001571号土地使用证，将该宗土地登记为臧作兰使用。同日，砀山县政府向臧金凤颁发了砀集用（2010）第001570号土地使用证，载明土地座落为砀城镇北郊行政村臧屯村，东西12.70米、南北17.80米，四至为西至臧作兰、东至坑、南至空地、北至空地，面积为226.06平方米。2015年5月15日,臧金凤向安徽省宿州市中级人民法院提起行政诉讼，认为砀山县政府在其不知情的情况下，将其房屋西山的1.10米宅基地错误登记到臧作兰土地证之中，侵害了其合法权益。请求判决撤销砀山县政府作出的砀集建（2010）字第001571号土地使用证。安徽省宿州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据行政诉讼法第四十九条第一项之规定，提起诉讼应当符合的条件包括，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，臧作兰与臧金凤的土地东西相邻，臧作兰居西、臧金凤居东，砀山县砀城镇北郊村民委员会出具的《土地权属来源证明》可以证明臧作兰有权使用的土地为东西12.20米。臧金凤办理的土地使用证显示其土地为东西12.70米。臧金凤虽起诉称其房屋西山以西的1.10米土地被砀山县政府错误登记到臧作兰土地证之中，但未提交臧金凤对其房屋以西1.10米土地享有使用权的证明材料，亦无证据证明双方土地证存在交叉或重合，故臧金凤不能证明其与砀山县政府向臧作兰所作的土地登记行为有利害关系，臧金凤的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，依法应予驳回。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回臧金凤的起诉。

臧金凤不服，提起上诉。安徽省高级人民法院二审认为：根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，提起行政诉讼的当事人应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，臧金凤与臧作兰于同日分别办理了土地使用证，现有证据无法证明双方登记使用的土地存在交叉或重合；上诉人称其在登记使用的土地之外还有1.10米宅基地，但提供的证据并不足以证明该主张。因此，上诉人与被诉土地登记行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照行政诉讼法第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。臧金凤在向本院提出的再审申请中请求：1.撤销安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00387号行政裁定；2.撤销安徽省宿州市中级人民法院（2015）宿中行初字第00054号行政裁定；3.准予再审申请人的诉求。主要事实和理由为：1.原审法院认定事实不清，证据不足。砀山县政府违法确权颁证，导致漏登再审申请人宅基地面积，在有争议的土地上确权颁证，侵犯再审申请人土地使用权；2.本案适用法律错误，审判程序严重违法。

本院认为：一审法院是以再审申请人臧金凤与被诉行政行为没有利害关系从而不具备原告资格为由驳回其起诉的。因而，原告资格问题就成为本案的核心问题。

行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。通说认为，诉权概念的产生有其历史背景，当时是为了拒绝这样一种观点：行政诉讼是一种客观合法性审查。客观合法性审查事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利，会把行政诉讼变成一种民众诉讼。但行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。

对于原告资格，行政诉讼法第二十五条第一款又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为“明显的当事人”。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

本案中，再审申请人臧金凤所起诉的砀山县政府作出的砀集建（2010）字第001571号土地使用证并非颁发给其本人，而是颁发给其西邻臧作兰。显然，再审申请人并非被诉行政行为的相对人，其提起行政诉讼，就要具备“利害关系”。根据原审查明的事实，臧金凤虽起诉称其房屋西山以西的1.10米土地被砀山县政府错误登记到臧作兰土地证之中，但其未提交对其房屋以西1.10米土地享有使用权的证明材料，亦无证据证明双方土地证存在交叉或重合，从而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。原审法院根据行政诉讼法第四十九条和最高人民法院《关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，以臧金凤不具有原告资格为由裁定驳回其起诉，并无不当。己所不欲，勿施于人。东邻少，未必西邻就多。再审申请人认为其宅基地面积被漏登，却将战火烧向与其本无权属争议的西邻，终究不是正途。

综上，再审申请人臧金凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人臧金凤的再审申请。

审 判 长 李广宇

代理审判员 李纬华

代理审判员 霍振宇

二○一六年十二月一日

书 记 员 孔冰冰

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