解读 | 两高律师事务所杨旸律师代理的经营者集中审查行政诉讼第一案判决生效

案例解读

LEAQUAL LAW FIRM

北京知识产权法院于2025年3月19日在中国裁判文书网上发布了北京托毕西药业有限公司（以下简称“托毕西”）就先声药业有限公司（以下简称“先声药业”）拟收购托毕西股权案经营者集中（以下“涉案审查决定”）审查决定诉国家市场监管总局案的行政判决书。该案是2008年《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）施行以来第一例经营者集中审查行政诉讼案。两高律师事务所反垄断业务负责人、高级合伙人杨旸律师是本案原告北京托毕西药业有限公司所有反垄断案件的主要代理人，尤其是代理原告提起我国首起针对经营者集中审查决定的行政诉讼。

本案属于托毕西和先声药业系列纠纷的一个重要案件，杨旸律师作为托毕西主要代理人，代理了所有反垄断相关案例，其中包括托毕西诉先声药业侵权赔偿案在2023年9月15日被最高人民法院列入2023年人民法院反垄断和反不正当竞争典型案例（5.“巴曲酶”原料药拒绝交易纠纷管辖权异议案【北京知识产权法院（2022）京73民初1136号】）。杨旸律师提出的反垄断侵权行为赔偿纠纷，尤其是拒绝交易导致停产的情况下，管辖链接点应该包括“侵权结果发生地”的主张得到了一审法院认可并被最高院维持，为反垄断侵权赔偿纠纷管辖提供了重要的示范作用。

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杨旸律师代理原告提起了我国首起针对经营者集中审查决定的行政诉讼。她提出的反垄断侵权行为赔偿纠纷，尤其是拒绝交易导致停产的情况下，管辖链接点应该包括“侵权结果发生地”的主张得到了一审法院认可并被最高院维持，为反垄断侵权赔偿纠纷管辖提供了重要的示范作用。

在侵权赔偿民事诉讼同时，杨旸律师代理托毕西开创性地在2022年5月就未达到申报标准的交易提交经营者集中申报，也就是本次公布的行政诉讼的涉案审查决定审查的交易。本次行政诉讼针对的是国家市场监督管理总局（以下“国家反垄断局”）就涉案审查决定是否违反《反垄断法》，是否应该被直接禁止等争议焦点。该审查决定是在托毕西申报以后，先声药业随后申报的情况下，于2022年11月23日正式立案审查，本次审查属于我国首次对于未达到申报标准的交易进行正式立案审查。

值得注意的是，2022年11月23日的审查立案是按照申报当时有效的《经营者集中暂行规定》（于2023年4月15日起被《经营者集中审查规定》第67号令取代）第十六条的规定，即“ 经营者集中未达到申报标准，参与集中的经营者自愿提出经营者集中申报，市场监管总局收到申报文件、资料后经审查认为有必要立案的，应当按照反垄断法予以立案审查并作出决定。”该审查立案也是在《反垄断法》2022年修法的背景下，契合了新增的第二十六条第二款，“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该 经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。”

同时，本次审查是在《反垄断法》2022年修法以后第一次正式适用“停钟”审查，即第三十二条中止审查期限，从而可以通过延长审查期限进一步评估交易。

杨旸律师充分适用了现行所有相关法律和法规，配合客户的法律需求，提出众多首创的争议解决方式，并得到行政机关的众多认可。

在审查决定生效以后，杨旸律师代理托毕西提起了行政复议并提起行政诉讼。本案的关键实体争议是：在国家反垄断局已经接受托毕西认定本案的相关市场为“中国境内的巴曲酶注射液市场”，并认定相关市场仅存先声药业和托毕西两个竞争者的情况下，从“排除、限制竞争”的竞争评价标准下，是否应该考虑直接禁止从而避免单一垄断者的局面；以及《反垄断法》（2022）第三十四条（同2008年《反垄断法》第二十八条）的法条解释。

本行政诉讼的判决具有众多里程碑意义：

1

明确了对于“经营者集中审查决定”属于行政复议前置的行政诉讼原则

判决肯定了行政复议和行政诉讼作为涉及经营者集中审查决定的法律救济途径；更加重要的是，明确了行政复议前置的诉讼程序。《反垄断法》（2022年）（同2008年版第五十三条）第六十五条规定“对反垄断执法机构依据本法第三十四条、第三十五条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” 该条款中所指的第三十四条和第三十五条属于经营者集中审查决定，但是该条款仅仅使用了“可以… ；可以”的句式，没有明确是否是行政复议法定前置，属于法律语言上的歧义。相比之下，对于滥用行为以及垄断协议决定的诉讼就非常明确，即“可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”明确了行政复议不属于行政诉讼的前置程序，当事人有选择行政复议或直接行政诉讼的权利。

2

涉及经营者集中审查原告诉讼资格问题

本案中，先声药业作为行政诉讼的第三人和国家反垄断局提出原告诉讼资格的问题。本判决明确行政诉讼正式立案以后，只要原告具有提起行政诉讼的诉的利益，即行政行为对其合法权益明显产生实际影响的，法院会承认原告的诉讼资格。本案中，法院认定“在此基础上，如果针对经营者集中申报作出的是不予禁止的决定，由于该具体行政行为对于各申报人而言均未变更或增加其基于集中协议而产生的权利义务关系，即未影响其合法权益，故各申报人均无提起行政诉讼的诉的利益。如果作出的是禁止的决定或附加限制性条件批准的决定，由于该具体行政行为否定了各申报人基于集中协议而产生的权利义务关系，或对集中后的申报人施加了法定义务，即影响到相应申报人的合法权益，故相应申报人具有提起行政诉讼的诉的利益。”这个判决对于未来经营者集中审查的行政诉讼具有非常明确的指导意义，即如果申报方起诉的是一个“不予禁止”的决定，那么其不具有诉讼原告资格；申报方只有针对起诉的“直接禁止”或者“附条件通过”的决定，才具有诉讼资格。但是需要注意的一点是，如果是相关利益方，比如竞争对手或者上下游经营者等对于经营者集中申报具有相关利益的一方，其原告诉讼资格有待未来的司法裁定或者判决认定。

3

判决肯定了经营者集中属于“行政许可”

这个认定有效地肯定了经营者集中当事人在经营者集中审查决定中一个重大的程序性用于抗辩的权利，即听证程序。根据《行政许可法》 第四十七条，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”

综上，本案作为我国首起针对经营者集中审查的行政诉讼，也在国家反垄断局官方网站进行了公开，其必将为经营者集中行政审查以及其后续法律救济提供了重要示范效应。

律师介绍

/ 杨旸/

两高律师事务所 高级合伙人

杨旸律师，法学博士，中国政法大学民商经济法学院（反垄断方向）博士后研究员。曾参与中国政法大学主要负责的《反垄断法》（2022）修法专家小组，负责《反垄断法》第四章经营者集中。从2009年开始从事反垄断业务，常年代理经营者集中、行政调查和民事案件。

代理我国第一起经营者集中审查行政诉讼（（2024）京73行初5180号）；代理北京托毕西药业有限公司获得首例未达经营者集中申报标准的经营者集中审查的附条件通过，该案获得2023年度市场监管总局发布2023年民生领域反垄断执法专项行动第三批典型案例（2023年9月22日，市场监管总局依法附加限制性条件批准先声药业有限公司收购北京托毕西药业有限公司股权案）；代理北京托毕西药业有限公司诉先声药业有限公司侵权赔偿案件，获得最高人民法院发布2023年人民法院反垄断和反不正当竞争典型案例（“巴曲酶”原料药拒绝交易纠纷管辖权异议案【北京知识产权法院（2022）京73民初1136号】——拒绝交易纠纷的管辖确定）。