政府采购活动有关十个问题的解答

【导读】本期关于资格审查错误、中标人拒绝签订合同、低价竞标、投标文件格式、采购货物业绩、优选采购人代表等问题解答。

1、公开招标项目，中标结果公告后，发现中标人资格条件不满足要求，能组织重新评审吗？

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十四条规定：“评标结果汇总完成后，除下列情形外，任何人不得修改评标结果：（一）分值汇总计算错误的；（二）分项评分超出评分标准范围的；（三）评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；（四）经评标委员会认定评分畸高、畸低的。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十四条规定：“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门……”

因此，资格条件审查错误不属于可以重新评审的情形，在此情况下，采购人也就不得组织重新评审。

在实践中如何处理呢？应将此情况报告财政监管部门，重新组织采购活动。

2、采购人可以设置供应商“黑名单”吗？

最近很多采购人朋友可能有这样一个问题，如果某些供应商在以往的采购活动中，没有诚信履约，甚至给自己造成了严重的利益损害，那么对于这样的供应商，采购人可以将其列入“黑名单”，拒绝其参与后续组织的采购活动吗？

首先，“黑名单”实际上是一种区别对待供应商的方法。《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《中华人民共和国政府采购法》都有规定，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。那么，“黑名单”是否属于不合理的条件排斥供应商呢？

其次，采购人设立供应商“黑名单”，实际上构成了对“黑名单”中企业名誉的损害。在这种情况下，供应商有权利向采购人提起诉讼要求补偿对其名誉损害造成的损失。

而且，《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》均有列明，在某些情形下，将禁止供应商在一定时限内参与政府采购活动。也就是说，只有国家机关在法律法规授权的前提下，才可以作出限制供应商参与政府采购活动资格的决定。

最重要的是，如果采购人可以设立供应商“黑名单”，那么采购人就可以通过“黑名单”屏蔽自己不喜欢的供应商。这显然是与政府采购的原则相违背的。

所以啊，采购人在招标采购中不得自行设立供应商“黑名单”。

3、中标人签订合同后拒不履约，采购人能顺延中标供应商吗

如果中标人在签订合同后拒绝履约，采购人能否选择顺延中标供应商呢？现分析如下：

首先，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十九条所规定的采购人可以顺延确定中标供应商的情形，仅适用于中标供应商拒绝签订合同的场合，而不涉及合同签订后供应商解除合同的情况。《中华人民共和国政府采购法》也并未对供应商拒绝履约之后，采购人是否可以执行顺延操作作出明确规定。

参考财政部国库司对哈尔滨市财政局作出的答复函《关于采购人是否有权顺延确定中标或成交供应商等问题的函》（财库便函〔2019〕154号）：“...对于供应商履约验收不合格、双方解除合同的情况，应当按照合同法有关规定或者合同约定执行，原则上不得顺延确定中标或成交供应商。需要重新选定供应商的，应当重新开展采购活动。”

因此，采购人在遇到此类情况时，应重新组织采购活动。

部分专家对此则持有不同的观点：参考《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条规定：“有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：...（三）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动...”以及在《政府采购质疑和投诉办法》中的类似表述。他们认为：政府采购对于招投标活动结束的认定标准是‘合同是否履行’。若合同尚未履行，则可撤销合同，从合格的成交候选人中确定成交供应商；若合同已经履行，就不能推翻合同重新确定候选人，只能要求责任人承担赔偿责任。因此，在中标人签订合同，但合同没有履行的前提下，是可以选择第二名的。（来源：浙江省政府采购联合会）

4、很多采购项目，尤其是服务类项目，低价竞争会使质量下降，达不到采购的目的。请问对此如何解决会更好

答:首先需要澄清的是，低价竞争不一定会导致质量下降，高价竞争也不必然意味着质量就高。

即便是“最低评标价法”，也不是价格最低就能中标，而是要首先满足招标文件的全部实质性要求、确保质量与服务基础之上的低价中标。低价和服务质量低没有必然的逻辑关系，供应商到底能不能诚信履约，评审环节并不能得出结论，最终还要看履约过程。

在评审环节限制供应商报低价的行为，不仅违法，效果上也未必理想。从立法趋势上，对于竞争价格的规定，“成本价”、“市场价”这些概念均没有获得目前立法界的支持；从财政部公告的投诉处理结果来看，恶意低价竞标、低于成本价中标等投诉理由均未获得支持。

放开价格的充分竞争是政府采购法“三公一诚”原则乃至市场经济竞争机制的基础，因此采购文件除了载明“不得超过最高限制价”类似规定之外，不得以限制“恶意低价”为由，限制供应商报价范围或者比例，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十条，评标委员会应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。采购人不得代替评标委员会进行审查。

从政府采购制度改革的趋势来看，立法者认为：要确保采购目标的达成，关键是做好源头的采购需求管理和收尾的合同履约验收。深改方案和《政府采购需求管理办法》（财库（2021）22号）均有具体的体现和针对性措施，制度并不支持限制价格竞争。如何确保服务质量呢?

首先采购人对采购需求管理负有主体责任，采购人也可以寻求第三方、采购代理机构、专家等外部专业力量的支持，做到采购需求清楚明了、表述规范、含义准确。实践中，突出的办公楼物业项目，依照《政府采购需求管理办法》（财库（2021）22号）规定，办公楼物业项目原则上采用最低评标价法而不能采用综合评分法。

事实上，一些地方已经严格执行了，对综合评分法的作法进行了处罚。财政部公开的《物业管理服务政府采购需求标准（办公楼类）（征求意见稿）》也明确了就是采用最低评标价法，并规定了秩序维护、环境卫生、设施设备维护、综合服务、专项服务和其他服务等，每项服务均列明多条服务质量标准。目前财政部正在推进各类项目需求标准的制定，也是为了减少采购需求不清晰导致的采购质效不高等问题。

其次，采购人要做好政府采购合同的履约验收管理。大多数服务具有过程履约、边做边交付的性质，采购人实际上时刻都在验收，如果认真一点，就会及时发现问题，服务项目履约环节存在的突出问题主要是服务人数不实、专业人员变脸等，采购人如果盯死，就会发现，一旦发现第一时间督促供应商整改，整改不到位验收就不合格，应当报告财政部门，由财政部门进行处罚，采购人敢较真，供应商才不会心存侥幸。

从制度设计来说，就是要通过采购需求管理和合同履约管理的监管，借助信用管理、行政处罚等机制，推动市场机制发挥作用，让供应商理性响应，而不是限制价格竞争。做好履约验收，采购人可以邀请该项服务的服务对象参与验收，以防供应商通过收买个别采购工作人员浑水摸鱼。

5、走采购程序容易忽略的审计风险有哪些

政府采购审计主要有五个重点：一是审查采购预算与计划：是否存在计划外采购;是否突破经批准的采购预算。二是审查采购执行方式：是否将集中采购化整为零变为自行采购；是否存在采购程序不合规；是否将公开招标项目化整为零变为非公开采购；是否存在采购价格不合理和收受回扣等问题。三是审查招标文件内容：是否存在设置不合理的条件或门槛，指向投标人；是否存在指定特定商品或品牌问题。四是审查采购合同：合同内容与招标文件内容是否相符；是否中标后将项目分包；是否按合同约定内容执行。五是审查采购实物数量与规格：是否帐实相符；是否货不对板。

6、投标文件中法人授权书落款处增加"签字或”盖章三个字，可以按无效投标处理吗

某采购中心组织实施的某博物馆安保服务公开招标项目结束后，收到供应商Y公司的质疑。事由是:Y公司投标书中的法人授权书多三字"签字或”按无效投标处理不合理。

采购中心组织原评标委员会对该质疑进行复议，原评标委员会认为，该项目招标文件中《法定代表人授权委托书》中落款为“法定代表人：（盖章）”字样，而Y公司提交的投标书中的《法定代表人授权委托书》的落款为“法定代表人：（签字或盖章）”，与招标文件所要求的格式不符合，篡改了招标文件的内容，认为该投标书符合性审查不通过，维持原评审结果。采购中心根据复议意见进行了质疑

答复。

Y公司质疑答复不满，向当地财政部门提起了投诉。财政部门受理投诉后，向采购人、采购中心、原评标委员会进行调查。经查，财政部门认定投诉事项成立，责令重新开展采购活动，并对评标专家未按招标文件规定的标准进行评标的行为进行处理。

问题引出:

1、招标文件中给定的投标书格式可以更改吗?

2、哪些问题可以归为形式性审查?

专家点评:

为了方便投标人制作投标书，采购代理机构在编制招标文件时，通常会在最后一章把需要投标人提供的部分内容以“格式”的形式列出。那么，这些给定的格式可以更改吗?

有的格式涉及到实质性条款，有的则为形式性条款。具体如何判断，还要以招标文件的约定为准。对于不影响投标书实质内容部分则应放宽处理。

《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库[2019]38号，以下简称38号文）中规定，采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）。

因此，本案例中，评标委员会仅因为投标书多了“签字或”三个字就判定投标无效过于随意，招标文件由采购代理机构编制，也不存在篡改招标文件内容一说。

根据38号文，项目评审应重实质轻形式。并将投标书装订、纸张、文件排序列为非实质性问题。也要求对投标（响应）文件的格式、形式要求简化、明确。在具体实践中，建议编制招标文件时，应明确列出投标无效、废标条款，或以清单的形式附在招标文件后面，方便投标人和评审专家查阅。对于评审专家，应慎用“废标权”，凡招标文件未列入投标无效、废标条款的，或未列入资格性、符合性审查项的，不应判投标书无效。

7、货物采购项目，制造商的业绩可以作为评审因素吗

某货物采购项目中，采购文件的评分标准规定，供应商提供近三年类似项目业绩的，每提供一个得1分，本项最高得5分。投标人取得的类似业绩或本次投标拟供货产品制造商的类似业绩都可以作为本项评分中的业绩。这样规定是否合理呢?

上述规定，意味着即便是代理商来投标，拿制造商的业绩也是可以得分的。有人觉得不合理：投标人都应当拿自己的业绩来投标，哪有拿别人的业绩来投标的道理?

这其实反映了货物项目和服务、工程项目的不同。服务和工程项目中，业绩作为评审因素是用来衡量服务承接者和工程承建者的能力。服务承接者和工程承建者通常是投标人自己，所以在服务和工程项目中，投标人一般只能用自己的业绩来投标。

但是在货物采购项目中，评审因素用来评价的是产品，不是投标人，也不是产品制造商。拿业绩来说，业绩是用来衡量产品的使用率和普及率，采购人关心的是谁用过这个产品、多少人在使用这个产品、用了这个产品的人对该产品是否满意等等。至于这个产品是由代理商提供的还是制造商提供的，采购人不看重。

所以说，在货物采购项目中，产品制造商的业绩作为评审因素是合理的。国库司也在答复网友留言时也表示过，所投产品制造商的业绩和证书都可以作为评分因素，但是必须和货物的质量相关。（来源：安徽省招标采购协会）

8、如何理解技术、服务等标准统一的货物和服务项目

《政府采购法实施条例》第34条规定：技术、服务等标准统一的货物和服务项目应当采用最低评标价法。实践中如何正确理解”技术、服务等标准统一的货物和服务”，尤其是“技术、服务等标准统一的服务”，例如基建项目的可研、咨询、设计；市政设施维护养护是否属于“技术、服务等标准统一的服务”?

答：技术服务标准统一是指货物、服务的技术指标完全一致或者基本一致，没有差别，或者这种差别对采购人而言不重要，这种情况应当采用最低评标价法进行评标。可研、咨询、设计是智力含量高的服务，不同供应商提供的服务差异较大，不宜采用最低评标价法。若市政设施维护养护项目有明确的服务标准，可以认定为“技术、服务等标准统一的服务”项目。（来源：国库司）

9、如何选择采购人代表

第一种方式，在政府采购专家库中选择。一是选择本单位在专家库中的专家，易于了解项目情况也熟悉政策法规；二是选择非本单位在专家库的专家，采购人根据项目的情况，选择相关专业的专家，采购人将项目情况、采购需求告知采购人代表。专家库里的专家熟悉政府采购，可谓既熟悉政府采购政策、程序，又熟悉项目的专业情况，有利于提高政府采购质量。

第二种方式，选择非政府采购库的专家。一是采购人单位内部选派的采购人代表，一般在项目的管理部门或者使用部门中选择，对项目、产品情况比较熟悉，能较好地实现采购效果；二是采购人选择非本单位非专家库中的采购人代表，由于采购人的局限性或库里无此专业的专家，采购人可能会选择非本单位、库外的采购人信任的专家作为采购人代表，有利于对项目专业性的把控，但库外专家对政府采购政策法规、程序把控性不强，有可能在评审过程中出现瑕疵。（来源：中国政府采购报）

10、评标结束、中标公告发布前，代理机构发现资格审错了，应该怎么处理

公开招标采购项目中，不属于87号令第六十四条规定的重新评审的四种情形:分值汇总计算错误的；分项评分超出评分标准范围的；评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的；经评标委员会认定评分畸高、畸低的。因此，资格审查错误并不能重新评审。

供应商资格审查错误，无论是合格的没进入评审阶段，或者不合格的进入了评审，都会直接影响中标结果、采购公正。因此，按照《政府采购法》第三十六条第一款第二项，应予以废标。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第七十八条第一款第三项规定:采购人、采购代理机构未按规定进行资格预审或者资格审查，财政部门应责令限期改正。采购代理机构可以书面报告本级财政部门，提请财政部门判定不符合《政府采购法》而责令采购人废标、重新组织招标。（来源：政府采购信息网）