违法建设“没收”相关法律问题浅析

杨启雪 张朝杰

对违法建设实施“没收”，作为一种行政处罚措施，是深化城市建设、运营和治理秩序的重要手段。然而，在执法实践中，由于违法建设“没收”涉及复杂的法律适用、执法程序及执行处置等问题。比如：适用条件界定不清晰、执法主体权限不明确、没收后资产处置困难等，严重制约了执法效率和法律效果的实现。本文旨在通过对违法建设“没收”的法律依据、适用条件、执法主体与程序、执行方式，以及“没收”后的管理、处置等法律问题进行系统分析，为基层执法实践提供指导，促进违法建设“没收”的规范化和有效性。

一、“没收”的相关法律规定

《中华人民共和国行政处罚法》第九条 行政处罚的种类：（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《中华人民共和国土地管理法》第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

二、违法建设“没收”的适用条件

为了避免混淆，本文主要以违反《城乡规划法》的违法建设为主进行分析。对违法建设作出“没收”的行政处罚决定，应满足以下4个条件。

（一）地域范围。必须位于城乡规划区内。

（二）违法性。未取得建设工程规划许可，或虽取得许可但擅自改变规划内容，比如超面积、改变用途等。

（三）危害程度。严重影响规划，且无法通过改建、补办手续等方式消除对规划实施的影响。需要注意：违法建设是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，应由规划部门确认。

（四）客观上无法拆除。

1.物理上无法拆除。主要是违法建筑结构复杂、拆除可能危及公共安全或相邻建筑安全时，行政机关可采取没收措施。比如，高层建筑加建部分与主体结构紧密相连，强行拆除可能导致整体安全隐患。

2.从经济或社会效益考量不能拆除。主要是违法建设拆除成本过高，或者已实际投入使用，没收后转为公共用途更符合社会效益。

三、违法建设“没收”的执法主体和程序

（一）执法主体。根据《城乡规划法》第六十四条，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门是违法建设“没收”处罚的法定主体。需要注意的是，部分地区根据中央和省、市关于深入推进执法体制改革的有关要求，将住房和城乡建设领域的行政处罚权集中到城管部门行使。在这些地区，城管部门为违法建设“没收”处罚的主体。

（二）执法程序。

1.立案和调查取证。发现违法问题线索并立案后，行政机关需对违法建设的位置、面积、用途等进行现场勘验并拍照记录，履行询问当事人、调阅资料等调查取证程序。

2.组织听证。调查终结，需要形成《调查终结报告》，向当事人送达《行政处罚事先告知书》，听取当事人的陈述、申辩。因违法建设的“没收”涉及的数额或者价值较大，根据《行政处罚法》第六十三条规定，行政机关应当履行听证程序，充分保障当事人的听证权利，确保行政处罚程序上合法。

3.作出处罚决定。行政机关应当根据当事人的陈述、申辩意见和听证笔录，作出行政处罚决定，向当事人下达《行政处罚决定书》，明确“没收”标的是违法建筑物本身，或者是违法收入。

4.公告与催告。依据《行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要拆除的，应当予以公告。对建筑物的“没收”与“拆除”类似，关系当事人重大权益，行政机关也需要充分保障当事人权益，进行公告，限期履行“没收”决定。

5.复议与诉讼期。当事人可在收到“没收”决定之日起60日内申请复议或者6个月内提起行政诉讼。执行机关需待诉讼期满后方可强制执行。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行“没收”决定的，行政机关可以依法强制执行。

四、违法建设“没收”的执行

（一）行政机关强制执行。《城乡规划法》第六十八条明确，对于逾期不拆除的违法建筑，县级以上地方政府可责成有关部门强制拆除，但未直接规定“没收”的强制执行程序。结合《行政强制法》第四十四条，若没收涉及对违法建筑物、构筑物、设施的处置，行政机关可通过公告、催告等程序自行执行，无需申请法院。但司法实践中，对违法建筑物的实体“没收”涉及不动产所有权转移，通过诉讼或非诉执行的法定程序确认合法性，更为稳妥。

（二）法院强制执行。若行政机关认为自身缺乏直接执行的法律依据，或没收涉及复杂的建筑物权属争议，可依据《行政强制法》第五十三条，在当事人未履行行政“没收”决定，且未提起复议或诉讼的情况下，自期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。法院对申请材料进行程序与实体审查，符合条件的裁定执行，必要时可要求补正材料或驳回申请。裁定执行的，法院可采取查封、公告等方式改变建筑物占有状态，确保没收标的移交政府管理。驳回申请的，行政机关可以依据《行政强制法》第五十六条向上级法院申请复议，以推动执行。

五、违法建设“没收”后的处置问题

（一）接收管理部门。没收的违法建设实体需移交国有资产监督管理部门或财政部门管理，也可以由乡镇政府、街道办事处或开发区管委会按照属地进行管理，以确保权属变更后的国有资产性质。

（二）接收后的管理要求。接收单位需保留《行政处罚决定书》《没收资产移交书》等相关法律文书副本；对没收的建筑物进行现场查勘，记录现状（包括影像、图纸等），并建立档案，登记造册；加强日常检查维护，防止资产损毁或流失；未经批准，不得改建、扩建或擅自处置，确保国有资产安全。

（三）处置方式。

1.实物处置。没收的建筑物可通过公开出租、拍卖，转为公益用途，或者待时机成熟后实施拆除。

2.违法收入管理。没收建筑物出租的租金、拍卖的款项，或者没收的违法收入，需严格纳入财政管理，用于补偿公共资源损失或者城市更新项目。

（四）监督与责任机制。国有资产监督管理部门或者财政部门应定期检查“没收”建筑物的管理情况，发现怠于履职或资产流失的，追究相关责任人责任。违法建筑物处置所得款项需按权属上缴国库。

随着法律法规的不断修订和完善，相关执法实践和司法案例也将不断更新，未来应进一步细化“不能拆除”的技术标准，完善“没收”违法建设的市场化处置机制等，使行政执法机关能够在执法过程中能够充分保证实体的合法性与程序的正当性，更好地平衡公共利益与私人权益，推动城市治理的法治化与人性化，实现法律效果与社会效果的有机统一。

（作者单位：郑州市城市管理保障中心）