专业文章丨县级政府实施土地增值收益调节金制度探析

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（本文转载自北京市京师律师事务所）

摘要

农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金制度是农村土地制度改革的关键内容。本文通过剖析相关政策文件，探讨调节金的性质、制定主体权限、征收标准与使用等方面。明确其并非行政事业性收费，县级政府具有制定规范性文件及组织征收的权力。同时，对现行制度实施中的合理性进行分析，提出完善建议，促进调节金制度更科学合理，实现土地增值收益公平分配。

关键词：土地增值收益调节金；征收主体；征收标准

引言

随着农村集体经营性建设用地入市改革的推进，土地增值收益调节金制度应运而生。这一制度在构建兼顾国家、集体与个人的土地增值收益分配体系方面有很大作用，保障了农民公平获取土地增值收益。然而，在该制度的过程中，出现诸多问题，如调节金的性质界定模糊、征收主体权限存在争议、征收标准缺乏统一规范以及资金使用的合理性有待商榷等。深入剖析并解决这些问题，对完善调节金制度，推动农村土地制度改革具有重要意义。

一、土地调节金与行政事业性收费的区别

土地增值收益调节金与行政事业性收费存在本质区别。根据《行政事业性收费标准管理办法》1第三条规定，行政事业性收费是国家机关等组织在实施社会公共管理及提供特定公共服务时，向特定对象收取的费用，且需列入收费目录清单。而土地增值收益调节金并非因政府提供直接对应的公共服务而收取，其核心目的在于实现国家对土地资源的优化配置，通过收取土地调节金，政府可将资金投入农村地区的基础设施建设，例如修建乡村道路、改善水利设施，或者用于提升农村教育、医疗水平等公共服务领域，维持区域平衡发展，以及保障农民凭借土地所有权分享增值财富的权利。

行政事业性收费多基于特定服务的提供，而土地调节金的主要作用其实是对土地收益分配的宏观调控。政府征收调节金时，缴纳者无法从征收行为中直接获得类似行政事业性收费所对应的特定公共服务。例如，日常生活中缴纳的污水处理费属于行政事业性收费，缴纳后能享受到污水处理服务，改善周边水环境；而土地增值收益调节金缴纳者缴纳后，并无与之对应的直接特定公共服务。因此，调节金不属于“费”的范畴，不应受《行政事业性收费标准管理办法》的约束。这种独特性质决定了调节金在征收、使用和管理上应遵循不同的规则和原则。

二、调节金制度的制定主体及权限

县级以上地方各级人民政府有权制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》2第七十五条明确规定，县级以上政府制定此类文件时，需依照法定权限和程序，进行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定，并予以公布和备案。

因此，县级人民政府作为地方行政机关，且对本地农村集体经营性建设用地市场情况更为了解，能够结合当地实际，制定符合本地发展需求的政策。例如，县级以上地方各级人民政府根据《财政部 自然资源部关于延续实施农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策的通知》（财税〔2023〕52号），具有制定土地增值收益调节金征收使用办法的资格。此外，由县级政府制定土地增值收益调节金的征收使用办法，是对土地管理和收益分配的重要举措，能够保障农民集体在土地增值收益分配中的主体地位和合法权益，符合法律法规的精神和改革方向。

三、调节金的征收管理

（一）征收主体与对象

调节金由试点县财政部门会同国土资源主管部门负责组织征收。征收对象原则上为农村集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资（入股）方及再转让方。这种多部门协同征收的模式，有利于整合资源，确保征收工作的顺利进行，同时也能相互监督，避免权力滥用。明确征收对象，使得调节金的征收具有针对性，能够准确地从土地增值收益获取者处收取资金3。

（二）征收标准

调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。试点县需综合考虑土地增值收益情况、土地征收转用与入市增值收益分享比例、农民利益保障以及土地用途、等级、交易方式等因素，确定具体征收比例。具体来说，可以采取按成交总价款一定比例征收调节金的简易计征办法，如商服用途和工矿仓储用途的土地使用权，在初次入市及再转让环节，大多按土地增值收益的20%缴纳调节金。这种相对统一且简便的征收标准，便于操作执行。

这种相对统一且简便的征收标准在实际应用中需要根据不同情况区分。因为不同区域的经济发展水平和土地市场情况差异巨大。在经济发达地区，土地需求旺盛，增值空间大，按照统一标准征收可能导致调节金征收不足，无法有效调节收益分配。而在经济欠发达地区，土地增值相对缓慢，过高的征收比例可能会加重负担，影响土地市场的活跃度。可以结合区域的产业结构特点，对于以农业为主导产业的地区，适当降低征收比例，以鼓励土地流转用于农业规模化经营；对于新兴产业发展迅速的地区，合理提高征收比例，以更好地调节土地增值收益，促进产业可持续发展。因此，需要根据不同区域的实际情况进一步细化和调整征收标准。

（三）征收程序

土地有形市场或公共资源交易平台管理部门公开交易信息后，调节金征收部门根据合同和交易信息核定应缴金额4，开具缴款通知书，明确成交土地地块、面积、交易方式、成交总价款、调节金金额、缴纳义务人和缴纳期限等内容 。缴纳义务人需按规定及时足额缴纳调节金，未按规定缴纳的，相关部门有权督促补缴，甚至按日加收万分之五的滞纳金。完善的征收程序能够保障调节金征收的规范性和严肃性，确保资金按时足额收缴入库。

四、调节金的使用管理

调节金按照政府非税收入管理，全额上缴地方国库，纳入地方一般公共预算。统筹到县政府后，主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治、土地复垦、失地农民保障以及对农村经济困难群众的社保补助和特困救助等。通过将调节金用于这些领域，有助于促进城乡基础设施均衡发展，改善农村环境，保障失地农民生活，缩小城乡差距，实现土地增值收益的合理再分配，体现了调节金制度在推动农村经济社会发展和保障民生方面的积极作用。

五、县级政府制定和征收调节金的

合理性及优化建议

（一）合理性分析

县级政府对本地农村集体经营性建设用地市场情况更为了解，能够结合当地实际，制定符合本地发展需求的调节金征收使用办法。根据自身实际制定的管理办法，一定程度上反映了当地土地市场特点和农民利益诉求。调节金征收使用所筹集的资金留在县级，可直接用于本地城镇和农村建设，推动地方经济社会发展，让当地居民切实受益，实现土地增值收益的本地化循环利用。同时，土地调节金的本地化使用也有利于提高使用效率，避免了在流转过程中的损耗和延误，确保土地调节金能够精准地投入到最需要的领域。

（二）优化建议

1、扩大公众参与范围。在制定规范性文件时，应进一步扩大公众参与范围，充分征求农民、农村集体经济组织以及相关企业的意见。可通过召开听证会、公开征求意见等方式，确保政策制定更符合各方利益，增强政策的科学性和可接受性，使最终出台的政策更具民意基础。

2、对土地调节金征收、使用情况进行监督。制定科学合理的监督机制，加强对调节金征收、使用全过程的监督。审计、财政等部门应定期对调节金进行审计和检查，确保资金使用符合规定用途，防止截留、挪用等违法违规行为发生。

3、建立信息公开制度。建立信息公开制度，及时向社会公布调节金收支情况，接受公众监督。根据经济社会发展变化和土地市场波动，适时调整调节金征收标准和使用方向。加强对土地市场的监测和分析，根据土地增值收益变化、地方发展需求等因素，灵活调整政策，提高调节金制度的适应性和有效性，如通过建立专门的土地调节金信息公开网站，定期公布收支明细，方便公众查询和监督。

结语

农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金制度在农村土地制度改革中占据重要地位。通过明确调节金的性质、厘清制定主体权限、规范征收标准与使用管理，以及优化县级政府在其中的职能，能够不断完善该制度。尽管当前制度在实施过程中既有其合理性，但也存在一些有待改进的地方。未来，应始终将保障农民合法权益作为核心出发点，持续完善调节金制度，使其在优化土地资源配置、推动城乡一体化发展方面发挥更大作用，实现土地增值收益在国家、集体和个人之间的公平合理分配，为农村经济社会的可持续发展注入强大动力。

参考文献

[1]发展改革委、财政部关于印发《行政事业性收费标准管理办法》的通知（发改价格规〔2018〕988号）.

[2]全国人民代表大会《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2022修正)》,2022.03.11.

[3]财政部、自然资源部关于延长农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策期限的通知（财税〔2019〕27号）

[4]《中国政府土地收益制度研究》张立彦著,中国财政经济出版社,2010年.

[5]《财政部 自然资源部关于延续实施农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策的通知》（财税〔2023〕52号）

文章注释

1 发展改革委、财政部关于印发《行政事业性收费标准管理办法》的通知（发改价格规〔2018〕988号）

2 全国人民代表大会《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(2022修正)》，2022.03.11

3《中国政府土地收益制度研究》张立彦著，中国财政经济出版社，2010年

4 财政部、自然资源部关于延长农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策期限的通知（财税〔2019〕27号）

律师简介

容韵雅律师

京师深圳律所房地产事务部副主任、京师深圳律所妇联副主席、深圳市律师协会党委政府法律顾问委委员、广东省涉外新锐人才库律师。

业务领域：党委政府法律顾问、企业常年法律顾问与企业合规、民商事纠纷与执行、房地产、涉外法律服务

邓霖

北京市京师（深圳）律师事务所实习律师

参与处理劳动纠纷、民间借贷、合同纠纷、公司类纠纷等各类民商事仲裁和诉讼案件以及常年法律顾问等非诉工作。

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