解码基层治理“最后一公里” 韶山乡镇综合行政执法的破局之道

在伟人故里韶山，一场静水深流的司法改革正在重塑基层治理格局。

　当44名执法队员的身影穿梭在田间地头，当658份执法卷宗串联起乡村法治的经纬，这座红色之城破解了困扰乡镇行政执法数十年“看得见的管不着，管得了的看不见”的两难格局。

　　近日，记者前往韶山深入采访发现，这场始于2021年的乡镇综合行政执法体制改革，不仅重构了基层权力运行逻辑，更在法治中国建设的宏图中刻下了生动的基层注脚。

　　破局：从“九龙治水”到一盘棋的嬗变

　　基层执法权责倒挂曾是韶山乡镇行政执法面临的最大困境。

　　“乡镇承担着90%以上的日常监管职责，但因法律授权不足、专业执法人员匮乏等原因，导致违法占地、环境污染等高频问题陷入‘看得见的管不着’的治理真空。”韶山市司法局党组书记、局长兰宁此前在乡镇履职多年，对基层行政执法困境深有感触。

　　县级行政执法部门因人力有限、缺乏协调机制，难以有效覆盖基层执法需求，形成“管得了的看不见”的割裂局面，导致基层治理效能低下。兰宁介绍：“像占耕地建房这样的问题，基层干部现场发现后没有执法权去及时制止，建好了执法部门再去整治难度就大了很多。”

　　针对这些现象，韶山在2021年开始启动改革探索破局之道。

　　彼时，韶山在全省率先出台的《乡镇综合执法实施办法》，根据《湖南省乡镇权力清单和责任清单》《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》以及相关法律法规，将分散在9个市直部门的36项执法权精准打包，让乡镇从协调员蜕变为主力军。全市4个乡镇组建了综合行政执法大队，统筹编制44人，基本保障基层工作需要。

　　韶山市自此打通乡镇综合执法“最后一公里”，实现从“九龙治水”到“一局棋”的嬗变。

　　截至目前，全市各乡镇共办理行政执法案件658件，罚款金额约169774元。主要涉及非法占用土地、适用简易程序的安全生产违法行为、农村村民非法占地建住宅以及露天焚烧秸秆、垃圾等5个领域。

　　“改革并非简单的权力下放，乡镇接不接得好，管不管得住直接影响到改革效果。”兰宁介绍，乡镇综合行政执法是依法行政的重要组成部分，是综合行政执法改革的重点领域，市司法局多次召开党组会议专题部署，成立乡镇执法体制改革工作小组，切实抓好改革工作。

　　同时，市司法局作为依法治市办公室，积极推动依法治市委员会执法协调小组履行职责。

　　2023年10月19日，副市长王梁主持召开市委依法治市委员会执法协调小组会议，审议研究乡镇综合行政执法体制改革工作。

　 重构：打造复合型执法队伍

　　面对改革深水区的暗礁，韶山祭出“三记重拳”。

　　市司法局构建“双轨监督”体系，即联合市检察院定期介入案卷评查，共发出检察建议书19份。

　　“执法监督直通车”制度让政协委员化身“啄木鸟”，助力推进乡镇综合行政执法改革。由市政协牵头，联合市检察院、司法局等单位并邀请部分政协委员组成调研组，紧紧围绕赋权指导目录落实中存在的问题、综合行政执法大队编制情况、执法能力建设过程中遇到的困难等方面，通过座谈交流、查阅资料、实地调研、外出学习等方式，对9个市直部门和4个乡镇进行专题调研，全面梳理在执法机制、执法质效、执法保障、执法监督等方面存在的11个问题，共同起草并形成《关于乡镇综合行政执法改革工作的调研报告》，为完善乡镇综合行政执法体制机制提供了参考。

　　2023年，该市出台了《韶山市乡镇执法事项指导清单（2023年版本）》，将乡镇行政执法事项清单由36项调整至16项。

　　4个乡镇行政执法大队均聘请法律顾问，由律师、基层法律服务工作者等专业人员提供法律意见审查、纠纷调解和执法程序指导，并通过参与重大决策论证、合同审核及行政诉讼代理等实现执法全流程法律支持。市司法局通过组织全市执法人员层面培训，开展行政处罚法、行政复议法等法律法规解读、执法文书规范及典型案例剖析等专题授课，并依托模拟执法、案卷评查等方式强化实战能力；职能部门在下放赋权到乡镇后，定期针对行政处罚程序、调查取证要点及行业监管难点组织专项培训，例如水务领域针对河道违建查处、生态环境领域针对秸秆焚烧执法等开展“点单式”案例教学。

　　一组数据折射改革成效。在韶山冲景区，综合执法队与旅游警察的联动巡查，让占道经营投诉量下降50%；乡镇案件平均办理周期缩短70%，群众满意度显著提升。

来源：湖南法治报（文/全媒体记者 罗霞）

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