人口越来越少，区县合并潮来了？

题图由豆包生成，提示词：小镇，街道

收缩型城市要避免衰败，仅仅是进行区划调整还远远不够，更重要的是，要大刀阔斧地进行机构改革，瘦身健体，精简机构、裁撤冗员，并不断改善市场与营商环境。

撰文丨熊志

行政区划的“逆向调整”，正在成为新趋势。

近日，民政部部长在《学习时报》发文提到：

围绕提升行政资源配置效率，探索人口收缩地区行政区划优化路径。稳妥优化基层行政区划设置，为基层优治理、促发展赋能增效。

“收缩型城市”已经不是新概念，它以人口的持续减少为标志。

在人口扩张时期，行政区划的调整，多为撤县设区、撤镇设街等。如今，在人口增速放缓的背景下，这一官方人士表态，为收缩地区的区划调整按下了加速键。那么，反向的撤区复县、撤街设镇，甚至区县合并潮要来了吗？

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行政区划的设置，主要服务于城市发展的实际需求，其中人口规模是重要的考量因素。

长期以来，在快速的城市化下，农村人口向城市集聚，大中小城市的人口规模同步扩张，撤县设区、撤镇设街，这类向上升级式的调整成为潮流。数据显示，仅1993年一年，我国新设立县级市数就达到53个。

但近年来，高歌猛进的城市化，和高速的人口增长，都已经成为历史。大中小城市不再一荣俱荣，而是进入争夺存量人口的零和博弈阶段。

一方面，中心城市凭借着良好的经济条件、基础配套、就业环境，源源不断地吸引外来人口流入，城市规模持续扩大。

另一方面，由于经济下滑、产业衰退，大量的中小城市、县城，进入负增长通道，人口被中心城市虹吸，流失现象不断加剧。

收缩型城市的概念，在2019年开始见诸官方文件，这两年呈愈演愈烈的趋势。统计数据显示，2020—2022年，在323个公布人口数据的样本城市中，有197个地级以上城市人口下降，人口减少836万人。

一言以蔽之，收缩型城市越来越多，收缩的强度越来越大，以六普到七普十年为周期看，甚至出现了人口减少超过20%的重度收缩性城市。

在收缩型城市中，原本的人口分布模式，呈现出由中心城区向外扩展的趋势，郊区逐渐演变为城区。然而，随着人口的减少，人口又逐渐向基础设施更完善的中心城区集中。

城市总人口规模在缩减，内部空间分布格局也发生了变化，若继续沿用原有的行政区划，可能会引发一系列不适配的问题。比如，财政供养负担重，事权、财权和城市的实际规模不匹配，等等。

02

很多中小城市、县城的人口在流失，房地产景气度下降，卖地收入减少。但另一方面，这些地区的铁饭碗岗位相对稳定，并且仍需依据户籍人口规模维持社保等支出，导致财政负担与债务压力持续攀升。

为了破解这一难题，前几年开始，山西等省份率先以人口小县为突破口，开启了轰轰烈烈的机构改革，大幅精简压缩机构和人员编制，有效降低了财政负担，提高了地方的行政效率。

相较于机构改革，对行政区划进行调整要复杂很多。但一旦有的城市的经济、人口规模达不到既定标准，行政区划的调整，也就到了箭在弦上不得不发的时刻。

所以我们看到，在机构改革的风暴之外，越来越多的地区开始了行政区划的逆向调整，行政等级进行下移式的降级。

比如2023年，黑龙江齐齐哈尔市将碾子山区的富强街道撤销，设立华安镇。也是这一年，广东潮州枫溪区撤销，恢复枫溪镇，枫溪镇回归潮安区管辖，实现“撤区复镇”。

同样位于黑龙江的伊春市，在2019年撤销了15个市辖区，新设8个县区。2023年再次开启区划调整，乌翠区下辖的乌马河、锦山两个街道撤并为乌马河镇，向阳、曙光两个街道撤并为翠峦镇。在友好区，双子河街道变为双子河镇，铁林街道变为铁林镇。

这些进行区划调整的地区，有一定的特殊背景。如伊春因林而生，曾长期实行政企合一的管理体制，行政区划调整是为了应对人口流失，也是资源型城市转型的需要。

而在收缩型越来越普遍的情况下，这些特殊地区的“逆城市化”调整，只是一个开始。人口不足的城区、街道回归县城、乡镇建制，流失严重的区县，直接合并，在未来我们会看到越来越多的类似案例。

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在早些年，随着人口快速增长，全国范围内掀起了一股撤县设市（区）、撤镇设街的热潮。

地方纷纷谋求行政区划的升级，原因不难理解。举个例子，县升成区，成为城市型的行政单元后，行政权力得到扩大，能更好地享受中心城区的辐射和带动。

所以，这种升级式的调整，往往符合地方主官的意愿。如今，经济下滑、人口流失压力下，对行政区划进行逆向调整，人们难免会对当地的发展前景产生一定的担忧和消极预期。但事实上，这种悲观看法并无必要。

首先，区划升级意味着地位提升，但逆向调整并不意味着倒退。

比如，乡镇建制原本具备一定的自主管理权限，相对独立。一旦转变为街道，镇政府的性质，便转变为市辖区或不设区的市人民政府的派出机关，更多得服从城市的统一管理与规划，失去了一定的自主权。

对于人口不足以支撑街道管理的地区，将其重新调整为乡镇建制，实质上是恢复了其自主管理的权限。这样，乡镇能根据本地发展的实际需求，更加灵活地调配资源，制定适应性更强的发展政策，盘活地方的经济。

其次，收缩型城市未来会越来越多，但收缩的状态不是中小城市、县城的必然宿命。

国外的研究学者发现，欧洲的一些城市，在经历多年收缩之后，又出现上升恢复的趋势，而“创造新的就业机会、复兴内城和限制扩张的政策”，是实现经济增长、人口恢复的核心因素。

这提醒我们，收缩型城市要避免衰败，仅仅是进行区划调整还远远不够，更重要的是，要大刀阔斧地进行机构改革，瘦身健体，精简机构、裁撤冗员，并不断改善市场与营商环境，积极转变产业发展思路。

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