解读2025年政府工作报告丨肖超伟：双管齐下 重构高质量发展空间新格局

肖超伟

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

城市更新研究中心副主任

2025年《政府工作报告》将“推进新型城镇化和坚持以人为本提高城镇化质量水平”置于优化发展空间格局的核心位置，标志着我国城镇化与区域战略进入以质量为导向的系统性重构阶段。2024年末，常住人口城镇化率已达67%，城镇化进程从“速度扩张”转向“结构优化”的特征愈发明显。这一转型不仅要求提升区域与城市治理效能，更需以人为本，通过制度创新破解区域发展不平衡、要素流动壁垒等深层矛盾，推动形成高质量发展的空间格局。

新型城镇化：以人为本，提质升级

与2024年相比，2025年政府工作报告在延续农业转移人口市民化、基本公共服务均等化主线的基础上，更强调结构性优化与制度性突破。报告提出，“科学有序推进农业转移人口市民化，全面推进常住地提供基本公共服务，强化随迁子女义务教育保障，推动将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系，畅通参加社会保险渠道；加快补齐县城基础设施和公共服务短板。”这一路径的深层意义在于打破城乡二元结构，通过要素市场化配置实现劳动力、资本与技术的高效流动，从而进一步优化国土空间开发格局。

城市更新：激活存量，提升品质

城市更新作为新型城镇化的重要抓手，被赋予“稳增长、扩内需”的双重使命。2025年政府工作报告明确提出推进城市更新和城镇老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发。其本质在于通过市场化参与机制优化存量资源，激活城市内生动力，重构城市空间的经济与社会价值，最终实现“空间正义”与“发展效率”的平衡。在房地产领域，报告强调“持续用力推动房地产市场止跌回稳；盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房；适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’。”这体现了政府改善住房品质和稳定市场预期的综合意图。

区域协同：大省带动，因地制宜

在区域协同发展层面，2025年报告明确提出“支持经济大省挑大梁，鼓励其他地区因地制宜、各展所长”。这既是对各区域优势互补、协同联动理念的深化，也是对优化发展空间格局的关键举措。大省在要素保障、科技创新和改革开放等方面率先发力，能够形成强大辐射带动效应；而其他地区则应结合自身资源禀赋和发展阶段，精准施策、突出特色。通过这种“挑大梁与因地制宜”的组合，各区域既保持个性化发展，又能实现政策协同与产业梯度转移，推动全国经济布局更加合理，区域间实现互补互动，助力构建现代化国土空间体系。

总体来看，2025年政府工作报告通过在新型城镇化和区域协调发展上双管齐下，不仅延续了过去取得的成就，还在创新思路和举措上提出新要求，为我国优化发展空间格局、提升城乡融合水平提供了明确路径。在这样的政策导向下，各地区才能各展所长、协同发展，共同推动高质量发展迈上新台阶。

文章来源：中宏网

微信编辑：张菁菁

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