最高法判例：行政行为的裁判基准时与行政机关的首次判断权

裁判要旨

从行政行为作出到被诉请人民法院审查，直至人民法院对其合法性作出裁判，存在时间间隔，以上述不同时间节点作为裁判基准时，将可能对行政行为的合法性判断得出不同结论。一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以后续变化的事实、证据或法律规范作为评价原行政行为合法性的依据。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力和法的安定性。对后续变化的事实、证据等，宜由先行判断，而不宜由人民法院在审判程序中作出首次判断。 考虑到本案已经走完一审和二审程序，判决结果亦遵循了司法审查的必要限度，且原审判决并未从根本上否定当事人的最终合法权益，当事人重新申请确权所将付出的成本与行政机关根据人民法院撤销判决启动确权程序后，当事人参与行政程序所将付出的成本亦非明显不成比例，故综合来看，本案并无启动再审之必要。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申809号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：艾国栋，男，1956年11月9日出生，汉族，住北京市平谷区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市平谷区人民政府。住所地：北京市平谷区府前街7号。

法定代表人：汪明浩，该区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市人民政府。住所地：北京市东城区正义路2号。

法定代表人：陈吉宁，该市人民政府市长。

原审第三人：金春和，男，1957年4月25日出生，汉族，住北京市平谷区。

艾国栋因诉北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）不履行土地权属行政处理法定职责及北京市人民政府（以下简称北京市政府）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2017）京行终459号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

艾国栋以平谷区政府于2016年1月27日作出的（2016）决字001号《土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉争议决定）以及北京市政府于同年5月12日作出的京政复字（2016）277号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）违法并致其合法权益受损为由，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉争议决定及被诉复议决定，并责令平谷区政府为其颁发集体土地建设用地使用证。

一审法院查明：艾国栋于2015年5月4日向北京市国土资源局平谷分局（以下简称平谷国土分局）提交土地权属确权申请，要求对本案第三人金春和建房时修建滴水部分土地进行权属确认。同年5月5日，平谷国土分局作出京平土（2015）争字001号《土地权属争议案件受理通知书》，并于同年5月8日送达艾国栋。同年5月11日，平谷国土分局向金春和送达《答辩通知书》，后金春和向平谷国土分局提交了答辩状、身份证及户口簿复印件、土地房产所有证存根等材料。此后，平谷国土分局分别对艾国栋、金春和及北京市平谷区兴谷街道后罗庄村村委会（以下简称后罗庄村委会）工作人员、张淑兰进行调查、询问，并进行现场勘查。在调查中艾国栋明确要求平谷区政府确定后罗庄村王家胡同1号院（以下简称1号院）与王家胡同3号院（以下简称3号院）使用权界线，并表示不同意调解。期间，后罗庄村委会出具《证明》，证明艾国栋非该村村民；金春和系该村村民，其户籍地址、居住地址是3号院。调查过程中，平谷国土分局针对艾国栋提交的2013年4月17日加盖后罗庄村委会公章的《证明信》中“因王黄氏已于1984年3月24日去世、王凤英于2013年4月11日去世，故村中有艾国栋的农民房屋及院落一处，方位紧邻王鸿儒宅院南侧”的内容，与后罗庄村委会负责出具证明信的工作人员刘海凤进行调查，刘海凤称该村为艾国栋出具过在该村无房的证明，没有上述内容，且落款名“北京市平谷区王辛庄镇后罗庄村”与实际不符，该村自2006年划归兴谷街道。2015年10月16日,后罗庄村委会及北京市平谷区兴谷街道办事处（以下简称兴谷街道办事处）出具《证明》,证明1号院宅基地现使用权人是张淑兰。平谷国土分局工作人员向张淑兰调查时，张淑兰亦称其系1号院的宅基地使用权人，且与金春和并无宅基地使用权纠纷。因该案比较复杂，平谷国土分局于同年10月23日作出《延期调查处理通知书》，决定延期3个月，并于同年10月26日、27日分别向艾国栋及金春和送达。2016年1月27日，平谷区政府作出被诉被诉争议决定，并分别于同年2月3日、4日向艾国栋与金春和进行送达。艾国栋不服，于同年3月21日向北京市政府申请行政复议，请求撤销被诉争议决定。北京市政府受理后，于同年3月22日向平谷区政府作出《行政复议答复通知书》，通知其提交书面答复及相应证据、依据。同年4月1日，平谷区政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。同年5月12日，北京市政府作出维持被诉争议决定的被诉复议决定，并向艾国栋、平谷区政府、金春和进行送达。艾国栋不服，故提起本案行政诉讼。

一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十条之规定，申请调查土地权属争议的申请人首先应当与争议的土地有直接利害关系。本案中，艾国栋认为其所使用的1号院与相邻的3号院存在宅基地权属争议，并向平谷国土分局提出申请。艾国栋1956年出生，幼年随外祖母户籍登记在原××××公社后罗庄村，1964年6月15日其因上学将户籍迁入原北京市崇文区，属城镇居民。在调查核实过程中，平谷区政府提交了后罗庄村委会、兴谷街道办事处出具的否认艾国栋村民身份的证明材料，艾国栋主张其于1962年取得后罗庄村宅基地使用权，但其未能提交有效证据予以证明，该院对此不予支持。平谷区政府在诉讼中称，平谷国土分局认为艾国栋在1号院有建房行为，所以受理其权属争议申请，此做法与其最终未认定艾国栋系1号院宅基地的使用权人的决定不相矛盾，该院对此不持异议。平谷国土分局受理申请后，对权属争议进行调查处理中因情况复杂，经负责人批准延长办理期限的行为，并不违反《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定。艾国栋认为平谷区政府违反办案期限的主张，该院不予支持。综上，被诉争议决定认定事实清楚、程序合法，北京市政府作出被诉复议决定的程序亦符合法律规定。据此，一审法院于2016年11月21日作出（2016）京04行初770号行政判决：驳回艾国栋的诉讼请求。

艾国栋不服，向北京市高级人民法院提起上诉。

二审法院另查明：王凤英与艾国栋系母子关系。1993年5月20日，后罗庄村委会出具两份编号分别为69号、70号的《宅基地登记卡》，其中69号《宅基地登记卡》将后罗庄村东至过道、西至金增光、南至王凤英、北至大街面积为250.6平方米的宅基地户主姓名登记为王洪如；70号《宅基地登记卡》将后罗庄村东至王洪如、西至金连青、南至金春和、北至王洪如面积为256.23平方米的宅基地户主姓名登记为王凤英。王凤英于2013年4月11日死亡。

二审法院认为：《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，在接到艾国栋的申请后，平谷国土分局对艾国栋、金春和、后罗庄村委会工作人员、张淑兰等进行调查，核实相关证明材料，其中包括艾国栋提供的材料。经过对上述调查情况综合认定，平谷区政府认为无法认定艾国栋是1号院宅基地使用权人。上述认定系基于艾国栋的举证责任和平谷国土分局的调查义务基础之上，并无不当。艾国栋在行政程序中提交的证据材料确不足以证明其与争议的土地有直接利害关系。本案二审审理过程中，艾国栋虽提交了《亲属关系证明》和《宅基地登记卡》等材料，但由于上述材料并未在行政程序和一审程序中提交，且《宅基地登记卡》等新证据材料的证据能力及效力也宜由作为行政机关的平谷区政府在专业行政管理领域先行裁量确定，故上述材料不能作为对被诉争议决定、被诉复议决定及一审判决进行否定性评价的依据。鉴此，艾国栋可持包括涉案《宅基地登记卡》等材料，重新向平谷区政府提出相关申请，平谷区政府应对此重新判断和作出处理。据此，二审法院于2017年5月31日作出（2017）京行终459号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

艾国栋不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销被诉争议决定及复议决定，判令再审被申请人赔偿面积为533平方米的居住房屋、四年房屋租赁费15万元及工作损失费30万元，并附带审查《北京市平谷区农村村民住宅建设管理办法》第三章第二十二条及《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第九条。主要事实和理由为：（一）原审判决认定事实不清，在案证据足以证明1号院内部分房屋财产归再审申请人所有，70号《宅基地登记卡》登记的宅基地归再审申请人使用。（二）本案第三人金春和违法占用涉案土地，事实清楚，证据充分。（三）原审法官枉法裁判。

本院认为：从行政行为作出到被诉请人民法院审查，直至人民法院对其合法性作出裁判，存在时间间隔，以上述不同时间节点作为裁判基准时，将可能对行政行为的合法性判断得出不同结论。一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以后续变化的事实、证据或法律规范作为评价原行政行为合法性的依据。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力和法的安定性。就本案而言，平谷国土分局在收到再审申请人提出的调查处理土地权属争议申请之后，对涉案土地权属争议双方及相关人员进行调查并核实相关证据。鉴于当时再审申请人并未在行政程序中提交《亲属关系证明》和《宅基地登记卡》等材料，再审被申请人以现有证据无法认定再审申请人系涉案1号院宅基地的使用权人为由作出被诉争议决定，并无明显不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。考察该条的立法本意，旨在针对土地权属争议赋予行政机关以首次判断权，充分发挥行政机关在相关行政管理领域的专业判断能力。《宅基地登记卡》等新证据材料的证据能力及证据效力，宜由再审被申请人先行判断，而不宜由人民法院在审判程序中作出首次判断。基于上述考量，二审法院已为再审申请人明确指明权利救济路径，即由再审申请人持包括涉案《宅基地登记卡》等证据，重新向再审被申请人提出调查处理土地权属争议申请，由其重新判断并作出专业处理。考虑到本案已经走完一审和二审程序，判决结果亦遵循了司法审查的必要限度，且原审判决并未从根本上否定再审申请人的最终合法权益，再审申请人重新申请确权所将付出的成本与再审被申请人根据人民法院撤销判决启动确权程序后，再审申请人参与行政程序所将付出的成本亦非明显不成比例，故综合来看，本案并无启动再审之必要。

综上，艾国栋的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人艾国栋的再审申请。

审判长　　王振宇

审判员　　李纬华

审判员　　李绍华

二〇一八年三月三十日

书记员　　薛　菁

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