【普法案例】某村经济合作社诉李某、威海某旅游开发有限公司等土地承包经营权合同纠纷案

基本案情

原告某经济合作社诉称： 2007年9月8日，其与李某签订《荒山承包合同》，约定某村经济合作社将位于村西的荒山50亩发包给李某，承包期自2008年2月19日起算共计为30年，承包费每年每亩600元，每年合计30 000元，承包期内承包费共计90万元。合同签订后，李某已经交付某村经济合作社前15年的承包费45.3万元。2010年7月份，李某无偿将上述《荒山承包合同》中所承包的荒山无偿流转给威海某旅游开发有限公司（以下简称某旅游公司）使用。某旅游公司在使用从李某手中流转的属于某村经济合作社的荒山后，未经某村经济合作社许可和政府部门的审批，即开始私自在承包范围内的1386平方米（林地1345平方米、道路41平方米）土地上建设非农业用途的钢结构楼房，用于家庭旅馆用房，违反了《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的有关规定，被威海市自然资源局与规划局（原威海市国土资源局）于2015年12月28日予以行政处罚，并下发威国土资环处字【2015】030号国土资源行政处罚决定书，对某旅游公司作出如下处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、限期15日内拆除非法占用土地上的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、支付罚款20 790元。但某旅游公司在接到处罚，缴纳罚款20 790元后，未再继续将其所非法占用土地上的建筑物及其他设施拆除，恢复土地原状。自此，某村经济合作社多年来虽多次联系某旅游公司、李某，要求李某收回被非法占用的土地，要求某旅游公司拆除违法建筑物及其他设施，恢复土地原状，但某旅游公司、李某均置之不理，拖延至今。经查，某旅游公司为李某与王某共同投资设立的自然人有限责任公司，注册资本200万元，李某控股60%，王某控股40%。经查现某旅游公司已处于停业状态，办公所在地无工作人员上班，在2021年被山东省市场管理局列入异常经营名单，李某也被列入失信名单。二被告均已经没有再继续依法履行《荒山承包合同》的能力。原告认为，现二被告未经依法批准在案涉的土地上建设非农建设设施，违反了原告与李某之间的《荒山承包合同》签订的初衷，也违反了法律规定，破坏了环境。原告作为发包方，依法监督二被告依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止二被告损害承包地和农业资源的行为，催促二被告恢复土地原状无果的情况下，且在二被告也无再继续履行合同的情况下，特诉至法院，要求判决解除双方签订的《荒山承包合同》；二被告立即返还承包的土地50亩。某旅游公司、李某未作答辩。法院经审理查明：涉案土地性质为农用土地。2007年9月8日，原告某村村民委员会（以下简称某村村民委员会）与被告李某签订了《荒山承包合同》，约定某村村民委员会将位于村西的荒山50亩发包给李某，承包期自2008年2月19日至2038年2月18日止，共计30年；承包费每年每亩600元，每年3万元，合同生效之日先付15年承包费45万元，余款于第十六年的元月十日前一次性付清。合同签订后，李某分别先后向某村村民委员会缴纳前15年的承包费453 000元。某旅游公司成立于2010年7月9日，法定代表人为李某，股东为李某（控股60%）和王某（控股40%），公司经营范围为旅游项目的开发；石材、建材的销售。2010年7月，李某无偿将上述《荒山承包合同》中所承包的荒山无偿流转给某旅游公司使用。后某旅游公司在取得涉案土地后，未经批准非法占用某村西侧的属于承包范围内的土地1386平方米（其中包括林地1345平方米、农村道路41平方米）建设两层加阁楼形式的楼房，用于家庭旅馆用房。2015年12月28日，威海市自然资源与规划局（原威海市国土资源局）作出威国土资环处字[2015]030号《国土资源行政处罚决定书》，认定某旅游公司的上述违法行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的有关规定，决定对某旅游公司作出如下处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、该宗用地不符合土地利用总体规划，限期十五日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的1386平方米土地处以15元/平方米的罚款20 790元。某公司于2016年3月29日缴纳上述罚款，但并未履行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的义务。后某村经济合作社多次要求二被告拆除该违法建筑物及其他设施，恢复土地原状无果。某村经济合作社主张因涉案50亩土地除前述违法建筑外，其余土地均已撂荒，二被告改变涉案土地用途，且并无继续履行荒山承包合同的能力，其行为损害原告的合法权益，不具备继续履行合同的能力，遂诉至本院。另查，2016年7月12日，威海市环翠区村（居）集体产权制度改革工作领导小组下发威环农改组发[2016]5号文件，同意某村民委员会集体产权制度改革股权分配方案，新设立某村农村经济股份合作社，新设立的经济股份合作社要承担某村村民委员会的一切债权、债务（包括隐形债务）。2019年8月26日，某农村经济股份合作社更名为某村股份经济合作社。再查，现某旅游公司住所地已无人办公，其因不履行法院生效法律文书，已于2017年被本院列入失信被执行人和限制高消费名单。李某也因不能履行生效法律文书，于2020年被本院列入失信被执行人和限制高消费名单。山东省威海市环翠区人民法院于2022年6月6日作出（2021）鲁1002民初7235号民事判决：一、确认原告某村股份经济合作社与被告李某之间2007年9月8日签订的《荒山承包合同》于2022年2月7日解除；二、被告某旅游开发有限公司及被告李某将上述《荒山承包合同》中50亩承包土地返还给某村股份经济合作社。宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已发生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判认为，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。本案因二被告未到庭，故审查重点在于某村经济合作社是否有权要求解除其与李某之间的《荒山承包合同》。首先，我国实行严格的土地管理制度，国家要求珍惜和合理利用土地。尽管原告与李某签订的《荒山承包合同》没有约定涉案土地的具体用途，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一款规定，案涉土地的用途应仅限于种植业、林业等农林方面的使用。但被告李某承包涉案土地后将土地无偿流转给其作为实际控制人的某公司使用，某公司在未经审批情况下在土地上进行非农建设，且已被原威海市国土资源局确认并给予行政处罚，显然，某公司非法占地的违法行为损毁了农业用地，明显不属于法律的限定用途。其次，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第十八条之规定，李某作为涉案土地的承包方，在承包期间应当对涉案土地审慎管理、合理开发利用，依法负有维持土地农业用途，确保土地未经依法批准不得用于非农建设，依法保护和合理利用土地的义务；但其在将涉案土地流转给某公司使用后，并未依法履行上述法定义务，导致土地农业用途被改变，遭受了严重破坏，涉案《荒山承包合同》的承包农用目的亦无法实现。显然，该行为影响了涉案土地的可持续利用，违背了民法典绿色原则的应有之义。鉴于李某的行为符合《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第（五）项之规定，构成根本违约。故原告有权要求解除与李某之间的《荒山承包合同》。同时，解除权作为形成权，不需征得对方当事人的同意，仅凭单方意思表示就可以发生预期的法律后果。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十五条之规定，本案中载有解除请求的起诉状副本送达李某时，发生合同解除的效力。因本案系公告送达，本院确认原告与被告李某之间于2007年9月8日签订的《荒山承包合同》于2022年2月7日解除。依据《中华人民共和国民法典》第五百六十六条之规定，合同解除后，被告李某应当将涉案承包的50亩土地返还给原告。此外，李某系某公司的实际控制人，其将涉案土地无偿提供给某公司使用，而某公司在涉案土地进行非法建设的行为，相关法律后果应由二被告共同承担，故原告要求二被告返还土地的诉求，应予支持。

裁判要旨

承包方将土地流转他人后，仍负有监督土地经营权人对涉案土地审慎管理、合理开发利用，依法负有维持土地农业用途，确保土地未经依法批准不得用于非农建设，依法保护和合理利用土地的义务。土地经营权人违反相关义务的，承包方可从保障涉案土地的可持续利用角度出发，避免损害进一步扩大的情况下，基于民法典的绿色原则精神，解除合同。

编辑|包铁新媒体工作室 杨清博

审核|王锐