印度想从中美关税大战渔利？先得看实力行不行…

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作者 |萨塔克·普拉丹

编译 |胡可怡 张谦和

编译审核|王泽媛

本期编辑|贾丽豪

本期审核|范家菀

编者按

印度政府试图通过生产挂钩激励计划（PLI）、关税政策和本土成分要求（DCR）等一系列产业政策措施，推动国内制造业的增长，但效果远未达到预期。数据显示，十年来，印度制造业占GDP比重始终停滞于17.3%，出口占比反降2.5%，手机组装产能的局部增长难掩太阳能、电子等行业竞争力疲软现实，而PLI资金发放率不足5%、补贴透明度低下等问题，更暴露出印度政府政策执行低效与利益分配失衡。在世界各国步入“补贴竞赛”时代，印度产业政策与全球保护主义浪潮形成共振，但其政策力度、系统性远逊于中美欧等主要经济体。文章警示，产业崛起需要释放制度红利而堆砌非政策补贴，印度若继续依赖关税壁垒、行政指令，或将陷入“保护—低效—更严保护”的恶性循环。真正破局之道在于要素市场改革：降低企业税负、松绑监管枷锁、激励研发创新。毕竟，印度1991年市场化改革也曾释放增长红利，而今面对全球产业链重构，印度需要“亲市场”而非“亲企业”的转型智慧。南亚研究通讯特编译此文，供读者批判参考。

图源：dandreapartners.com

在印度14亿人口中，劳动力群体约有5.65亿，其中大多数从事农业劳动。该国劳动力年龄人口预计将显著增长，若要为年轻人创造充分的就业机会、推动经济增长并提升出口规模，强大且持续发展的制造业必不可少。长期以来，印度优先采取有针对性的产业政策来推动制造业发展。尽管这些举措偶尔会给在印运营的外国企业带来阻碍、违反世界贸易组织（WTO）规则并引发贸易争端，但同时也与美国、欧盟及中国所倡导的新兴全球贸易规范相符。然而，印度部分措施相较其他国家更为严苛，且这些产业政策措施未能有效推动印度制造业发展，印度制造业至今仍停滞不前。

一、印度的产业政策

印度政府为推动制造业发展，愈发倚重三类产业政策举措：生产挂钩激励计划（PLI）、关税政策、本土成分要求（DCRs）。

（一）

生产挂钩激励计划

2020年3月，印度政府推出生产挂钩激励计划，该计划依据可量化成果（如在印度制造产品的销售额）向制造商提供财政激励，以抵消印度制造业的成本劣势。此政策目标在于推动新兴及战略领域的国内制造业发展，抑制廉价进口产品，削减进口支出，提升印度国内制造产品的成本竞争力，增强国内产能与出口，打造全球制造业领军企业。无论是印度国内企业，还是外国公司在印度设立的工厂或子公司都有资格获取生产挂钩激励计划的支持。

最初，生产挂钩激励计划适用于手机及相关设备、药用成分、医疗器械制造领域。随着时间推进，该计划覆盖范围已拓展至总计14个行业，计划在五年内投入1.97万亿卢比（约合227.6亿美元）。企业若要获得生产挂钩激励计划的资格，必须满足生产规模等一系列条件。

（二）

关税政策

在过去十年间，印度贸易政策始终着重于进口替代，旨在提升国内生产水平并降低对外国商品的依赖性。数据显示，印度简单平均关税率从2010-11财年的12%，攀升至2014-15财年的13%，并在2020-21财年进一步增至14.3%。

2015年到2021年期间，印度关税率高于15%的关税税目（即能够设定关税的产品类目）占比，由13.6%提升至25.4%。在2015-2021年间，非农产品的简单平均关税率从9.5%上升至11.1%，部分行业的受保护程度显著更高：汽车行业关税从2010-11财年的60%跃升至2015-16财年的125%。手机在2015-2016年之前一直未被课征关税，但到2018年关税已达到20%。

印度不仅平均关税率呈上升态势，而且往往高于其他经济体。在非农产品领域，印度与其他竞争经济体之间关税率的差异尤为显著。印度零关税的关税税目占比较低，充分表明印度在开放国内经济各部门方面持谨慎态度。

（三）

本土成分要求

印度已制定法律实施本土成分要求——即特定项目必须使用印度本国制造的零部件。例如2010至2013年间，在政府“贾瓦哈拉尔·尼赫鲁国家太阳能计划”（Jawaharlal Nehru National Solar Mission program，旨在降低对化石燃料依赖）框架下，采用晶体硅太阳能技术的项目必须采购印度国产太阳能组件，但薄膜太阳能技术不受此限。2013年之后，印度的本土成分要求日趋严格，范围扩大至太阳能电池及组件，并限制获取政府补贴与计划支持的资格。

类似地，根据印度《国产钢铁制品政策》（Domestically Manufactured Iron and Steel Products policy）规定，印度政府在采购时必须优先选择本国增值率达15%至50%的钢铁产品。具体细则如下：当最低报价投标方为印度国内供应商时，该供应商将获取全额合同；而当最低报价方为国外供应商时，其仅能承接50%的合同量，剩余的50%合同量则需授予国内供应商中报价最低者。

2020年，印度将这一政策适用范围扩大至消费电子设备领域，规定台式电脑、笔记本电脑、平板电脑、服务器及手机等产品的政府采购必须优先选择本国供应商。

二、违反部分全球贸易规范

印度的产业政策时常会使在印外资企业处于竞争劣势，存在违反世界贸易组织（WTO）规则的嫌疑，易引发贸易争端。具体而言：一方面，印度的生产挂钩激励计划（PLI）未与出口挂钩，也并未明文规定必须优先采用国产商品，因其对出口与内销保持中立非歧视性，故符合世贸规则；另一方面，手机等特定行业的PLI却要求申报“本土增值计划”（a plan for domestic value addition），即必须说明印度国产原材料的使用比例。值得注意的是，虽然激励金额与实际国产化率并不直接挂钩，但此类带有本土化倾向的措施仍可能被贸易伙伴国做出不利解读，进而使印度面临反补贴措施的风险。

印度关税制度呈现出税率偏高且变动频繁的特征，总体而言，与该国所作出的约束性承诺基本契合。然而，在部分情形下，印度关税被判定违背了WTO的相关规范。举例来说，自2014年起，印度针对信息和通信技术产品开征最高达20%的关税，这一举动在世贸组织框架内引发了争端。

WTO明确禁止成员国在进口产品与国内产品间实施歧视性举措。2014年，美国针对印度的“贾瓦哈拉尔·尼赫鲁太阳能使命计划”向印提起贸易争端诉讼，缘由是该计划为印度国内生产的太阳能电池及组件提供了激励政策。随后，WTO上诉机构支持了美国对印度的投诉。

三、与新兴贸易规范一致

尽管印度推行的产业政策违背了部分既定贸易惯例，却符合全球保护主义上升这一总体趋势。印度产业政策不仅数量有所增长，在该国政策总量中的占比亦在提升。印度的一些主要贸易伙伴同样实施了具有重大影响力的产业政策，诸如美国的《芯片与科学法案》《通胀削减法案》《基础设施投资与就业法案》，中国的“中国制造2025”倡议，以及欧盟的《绿色协议产业计划》。

此外，相较于这些主要经济体的产业政策，印度的激励举措呈现出规模较小且分布零散的特点。以芯片制造为例，印度面向芯片制造商推行的生产挂钩激励计划，其激励额度仅为美国《芯片与科学法案》给予在美境内建设芯片工厂企业530亿美元激励资金的五分之一。而中国每年在产业政策方面的投入规模约达7000亿美元。

在全球范围内，补贴已成为最广泛采用的产业政策干预手段。2023年，补贴在所有产业政策措施中所占比例已超过一半。一项针对中国、欧盟和美国补贴政策的研究显示，2011年至2019年间，三方共实施或调整补贴政策11861次。而仅在2020至2021年两年内，就新增3754项补贴措施。对企业补贴数据库的进一步分析表明，在所有补贴政策变更中，涉及削减、取消或终止的比例不足1.05%。这表明，补贴政策一旦启动，通常具有显著的长期持续性。此外，当一个经济体率先实施一系列补贴措施后，其他经济体通常会在六个月内跟进，从而形成一种对等反应的动态。这种相互制衡的模式推动着全球范围内的补贴竞赛，半导体产业正是其中最具代表性的案例。

此外，相较于其他新兴市场和发展中经济体，补贴在印度的产业政策中所占比重相对较低。相反，印度更倾向于通过设置贸易相关壁垒来实现产业保护。与此同时，印度的企业补贴政策（如生产挂钩激励计划）在透明度方面也相对不足。数据显示，印度补贴中以直接转移支付形式发放的比例不足5%。

印度同样高度重视关税工具的运用，而关税作为一种政策手段，也在全球范围内越来越受欢迎。2018年，特朗普政府在其第一任期内提高了多类产品的进口关税，尤其针对中国出口商品，旨在“保护本国产业，并促使他国改变不公平做法”。作为回应，中国、加拿大及欧盟相继实施报复性关税。虽然拜登政府自2020年起未继续上调相关关税，但也未予以削减。2024年，美国再次提高了包括钢铁、医疗设备、电动汽车、锂离子电池和太阳能电池在内的多种产品的关税。截止发文时间，特朗普已宣布将对中国商品加征额外10%的关税，对加拿大、墨西哥商品加征25%的关税。与此同时，中国针对除美国以外所有国家出口商的平均关税已从8%降至6.5%，而同期，美国的平均关税从2.2%上升到了3.0%。

一项针对40个经济体的研究显示，2008年至2014年间，这40个经济体共计施行146项本地化措施。采取此类措施的主要是国内生产总值、人口规模较大的国家。本土成分要求并不局限于封闭经济体，实施本土成分要求的国家出口总额合计占全球出口总额的近52%。对高收入、中等收入国家来说，本土成分要求已成为十大主要产业政策工具之一。

美国、巴西、加拿大和南非都曾利用本土成分要求来实现环境目标，比如在可再生能源领域。许多国家在公共电力招标中，将本地化要求设为强制性准入条件或评分标准，并在既定上网电价基础上，向符合要求的投资者提供额外奖励。早在20世纪90年代末至21世纪初，加拿大、中国、法国、意大利和西班牙等国便已在公共采购和上网电价机制中引入了本土生产激励措施。然而，2018年的一项研究指出，印度是使用本土成分要求最为突出的国家。

四、印度产业政策：成效评估

经济体产业政策的关键目标之一是促进国内制造业发展。然而，印度的制造业一直处于停滞状态，2024年印度制造业在GDP中的占比与2014年基本持平（17.3%）。此外，印度出口在GDP中的占比从2014年的25.2%下降到了2024年的22.7%。除了整体趋势，深入分析特定行业所受影响同样重要。

2010年，印度与越南的电子产品出口额相当。在随后的十年里，越南的出口额增长至印度的九倍。目前，印度在全球电子贸易中所占份额较小，其高科技产品出口在制造业出口中的占比仅为12%，而中国、以色列和越南的这一比例分别为23%、22%和39%。高额进口关税和本地化要求使印度制造商无法获得更廉价的中间投入品，进而制约了印度电子行业的规模扩张。印度国际经济关系研究委员会的一项研究建议，印政府应“取消‘生产挂钩激励计划’以及‘分阶段制造计划’（PMP）中的本地化政策，停止进一步提高关税”，同时提议“优先推动向全球市场大规模出口（实现全球化），以增加国内附加值的占比（实现本地化）”。

印度手机与电子协会的一份报告指出，“印度对投入品征收较高关税，导致生产成本上升，竞争力下降”。

本土成分要求也对太阳能行业产生了负面影响。一项针对2014年至2017年印度太阳能拍卖的研究发现，本土成分要求使这些项目产生的太阳能电力成本每千瓦时增加了约6%。尽管印度国内制造能力有所提升，但印度生产的太阳能电池板价格仍比国际市场高出14%。此外，太阳能电池板行业的市场份额并未明显提升，也未成功打入出口市场。

尽管智能手机的生产挂钩激励计划在2020财年至2024财年期间帮助将印国内手机产能从2.14万亿卢比提高至4.1万亿卢比，但在纺织品、先进化学电池、太阳能组件和汽车等领域，生产挂钩激励计划进展较为缓慢。数月前，一个跨部门小组指出，纺织品、信息技术硬件和特种钢领域的投资增长“显著乏力”。即便在手机制造领域，关注点也一直聚焦于组装环节，而非提升本地附加值。

此外，手机制造领域所取得的成绩，似乎并非完全得益于生产挂钩激励计划，印度政府的其他举措同样发挥了作用。印度政府批准苹果公司的几家中国供应商在印度组建合资企业，有力推动了苹果公司在iPhone及电子产品制造方面本地价值链的拓展。当下，印度政策似乎更着重于吸引知名企业投身国内生产。特斯拉便是另一典型实例，印度政府规定，若满足特定的本地制造条件，将降低电动汽车的进口关税。总体来看，印度采取的政策偏向“亲企业”而非“亲市场”。然而，鉴于商业环境尚未发生根本性转变，生产挂钩激励计划结束后可能产生的影响，仍有待持续观察。

人们对生产挂钩激励计划的分配方式也存在担忧。在某些情况下，该计划的支持流向了新进入者，在其他情况下，激励资金则倾向于流向大型企业集团，进一步巩固了这些财团本已强大的市场地位。此外，计划的执行效果不佳，资金发放缓慢。截至目前，1.97万亿卢比仅发放了4.92%。生产挂钩激励计划假定，针对智能手机等特定行业的有效措施同样适用于信息技术硬件等其他行业，但实践证明这一假设并不成立，因此该计划亟需进行调整。

五、未来之路：如何理解印度的利益

尽管印度的产业政策措施与现有贸易规范之间存在摩擦，但这类政策已逐渐成为全球常态。实际上，与其他主要经济体相比，印度的产业政策规模仍然相对较小。此外，虽然各国采取的措施形式相似，但具体内容存在差异。在全球范围内，补贴政策更为普遍，而印度的产业政策工具则主要包括贸易壁垒以及少量补贴。

贸易壁垒需求的产生，源于印度大量本土企业竞争力不足。这一现象可追溯至印度曾长期以来艰难的商业环境，其特征体现为高税率、不稳定政策、有限市场拓展空间以及监管过度。鉴于保护主义措施所带来的利益通常集中于国内生产商，而自由化措施的收益则分散于广大消费者群体，从印度政治经济状况考量，该国对保护主义政策的需求相对强烈。

此外，保护主义措施实施起来更为简便快捷，通常只需要行政命令即可。相比之下，改革整体商业环境既复杂又繁琐。例如，建设基础设施需要数年时间，改善治安需要多级政府协调，而增强国家能力则需要持续不断的努力。在缺乏独立的财政机构（如财政委员会）的情况下，公共支出往往受到利益集团政治的影响，而非社会生产力等因素的影响。

使这些问题更为复杂的是，在印度，自由化并未被普遍视为有益之举，这一点从“支持本土产品”（Vocal for Local）、“自力更生的印度”（Atmanirbhar Bharat）等政府主流理念中得以体现。地缘政治因素进一步强化了这种观念。随着全球保护主义抬头，特别是在美国等全球大国的带动下，印度政策制定者推动自由化的动力愈发不足。

颇具讽刺意味的是，印度的情况为其他国家敲响了警钟——产业政策未能有效提升自身竞争力。印度制造业发展持续低迷，出口规模亦出现下滑。生产挂钩激励计划虽兼具利弊，但诸如提高关税、实施本土成分要求等举措对印度的竞争力造成了负面影响。

印度推行产业政策，似乎是对国内经济形势的回应，并受全球趋势推动，并非旨在重塑现行国际秩序。然而，印度的产业政策并未达成促进本国制造业发展、推动经济增长以及创造更多就业机会的预期目标。

为推动制造业发展，印度需要从根本上解决问题。这包括：清除私人投资面临的障碍，诸如偏高的企业税率、税收制度的不确定性；推行能够吸引、培育并留住国内外人才的举措；废除土地、劳动力等方面的限制性监管规定；同时规避高关税等阻碍企业规模扩张的保护主义措施。此外，印度应借助税收抵免等措施，激励私营企业加大研发。1991年的经济改革使印度步入增长轨道，当下，印度开启下一轮要素市场改革正当其时。

作者简介：萨塔克・普拉丹（Sarthak Pradhan），印度班加罗尔塔克沙希拉研究所（Takshashila Institution）助理教授

本文编译自“美国外交关系协会”（Council on Foreign Relations）网站2025年2月11日文章，

原文标题为

India’s Industrial Policies: Rejecting the Old Status Quo and Creating the New

原文链接为

https://www.cfr.org/article/indias-industrial-policies-rejecting-old-status-quo-and-creating-new?utm_medium=social_owned&utm_source=tw

本期编辑：贾丽豪

本期审核：范家菀