简析“走出去”养老以及护理人员短缺两大难题

日本是全球老龄化程度最严重国家。根据日本总务省最新推算数据显示，截至2024年9月15日，日本国内老年人口为3625万人，比2023年增加2万人，在总人口中所占比例为29.3%，上升0.2个百分点，均为自1950年有可比较数据以来的最高纪录。还有日本综合研究所2024年10月份发布的一份测算显示：到2050年，65岁以上没有配偶、子女或其他三代以内亲属关系的“无依无靠老年人”数量预计将增至448万，占日本老年人口的11.5%。

在上述背景下，日本的养老人力资源短缺非常严重。日本政府一份2021年3月的数据显示，日本各都道府县的有效招聘倍率中，各行业整体平均为1.03倍，护理业（日本称“介护业”）平均为4.0倍，而奈良县的护理工作为5.86倍，仅次于东京都的6.15倍，人才紧缺程度居全国第二。根据日本公布的2024年《劳动经济白皮书》预测，日本护理行业的缺口将在2025年达到32万左右，到2040年这一数字预计将攀升至69万人。为此，日本政府试图通过引入外来人口以及走出去的养老签证来解决养老人力资源短缺问题。不过，在安邦智库研究人员看来，这些措施会在一定程度缓解问题，但是成效有限，难以彻底解决问题。

一方面，引入的外国护理人员回流和失踪问题突出。2008年以后，日本政府先后制定了双边EPA（双边经济伙伴关系）协定引进、护理在留资格、技能实习生制度、特定技能1号在留资格等多种引进外国护理人员政策，以此促进外国护理人员在留资格的合法化，解决燃眉之急。

其中，在双边EPA协定中，直到2008年8月，印度尼西亚才率先向日本派遣护士和护理员实习生。随后菲律宾、越南等国也先后在2009年和2014年开始向日本派遣护理实习生；在护理在留资格中，2016年11月，日本政府再次对《入管法》进行修改，增加了护理在留资格。在技能实习生制度中，2016年11月，日本参议院表决通过了《合理实施技能实习及保护技能实习生法》，该法在技能实习生制度中增加了护理职位；2018年12月，日本政府再度修改了《入管法》，创设了特定技能1号、2号两种新的在留资格。

然而，引入外国劳动者面临几个方面的问题：首先，外国护理人员进入日本国内，不仅受到其国内诸多制度性安排的制约，而且还需要重新建立观念认同。从现实情况来看，无论是语言学习的压力还是文化习俗的差异都成为了有些外国劳动者难以克服的障碍。比如，除护理在留资格的规制性因素较少外，其它的各项制度对外国护理人员的职位转换、工作地点和职业种类都有不同程度的要求。

其次，日本工资待遇增长缓慢，加之护理行业不具竞争力的工薪，也使得日本对外国护理人员的吸引力不断下降。与此同时，日本政府以合作交流、技术转移等名目吸引外国护理人员赴日，但是实际的工作内容和待遇水平却给这些护理人员带来心理落差，进而引起不满情绪，最终也引发了回流问题。

值得一提的是，技能实习生制度下的来日外国劳动力失踪现象也不断增多，2017年有7000多人失踪，从2013年起的5年内已经有超过2.6万人失踪，失踪人数呈逐年增加的态势。这些赴日的外国护理人员不仅要从事最艰苦的体力劳动，而且还没有正规的社保作为保障。因此，许多研修生不得不逃离原工作单位，开始打黑工。

另一方面，鼓励走出去的养老签证会受到气候饮食、地方融入等因素的制约。2000年以来，东南亚国家发力全球养老市场。其中，泰国自2002年起推出养老签证，并逐步降低了申请门槛。主要条件是年满50岁，存款加上年收入不少于80万泰铢。马来西亚早在1996年就开始推广“银发计划”，2002年改名为“我的第二家园”计划，为符合资格的外国人办理退休签证。菲律宾亦有特殊退休居住签证（SRRV）和微笑计划。50岁以上夫妻，只需要存款7万元（不可取出转做投资）即享有在菲律宾永久非移民的地位和多次入境和免税的优惠待遇。

因此，在日本政府的支持下，一些日本老人，在退休后主要移居到泰国、马来西亚、菲律宾等物价较低、生活较舒适的国家。截至2022年10月，在海外生活的日本人约131万，其中60岁以上的老年人约20万，占比约15%。相比日本庞大的老年人口，这点人数基本上是杯水车薪，难以起到根本性作用。

毕竟，美好的想象之下，异国养老的现实藏有暗礁。对于日本老人来说，能否适应异国气候和饮食，能否融入当地生活，甚至能否防范沦为中介眼中“有钱又好骗的外国老人”，都需要他们三思而行。比如，日本老人移居泰国，一般会通过中介机构寻找合适的公寓。许多中介在向顾客介绍时，一般都会告诉老人在泰国居住的日本人特别多，不需要担心太多。但现实中，许多日本老人到泰国后，发现邻居中很少有日本人。再加上日本人个性内敛，与当地人言语不通、不会讲英文，日本老人的移居生活可能非常孤独。

总体而言，面对严重人口老龄化造成养老人力资源严重短缺的现状，日本依靠引入外来人口或者走出去的养老签证都是很难彻底解决问题的。如何应对养老人力资源短缺是一个世界性难题，值得持续探索。（来源：安邦咨询）